В конце 2004 года были достигнуты определенные успехи в стабилизации отрасли. Во многом это связано с реорганизацией структуры управления отраслью на региональном уровне и созданием Государственного комитета Мурманской области по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Основными функциями нового органа исполнительной власти стали координация, анализ и контроль за деятельностью жилищно-коммунального хозяйства.

С 2005 года начали активно осуществляться мероприятия по реализации федеральной концепции реформы ЖКХ в ЗАТО Видяево. В частности, в рамках подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" были проведены следующие мероприятия:[50]

•доведен до федерального стандарта уровень оплаты населением жилья и коммунальных услуг (90 %). Фактический уровень возмещения затрат предприятий за счет платежей населения по сравнению с началом года увеличился на 12 % и составил 75 %;

•проведена работа по инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса, совместно с Министерством финансов Мурманской области проводится работа по реструктуризации выявленных долгов;

•организовано оказание постоянной помощи органам местного самоуправления по вопросу определения экономически обоснованной величины тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

•организовано проведение разъяснительной работы с населением, что позволило при росте стоимости ЖКУ избежать снижения собираемости платежей. В 2007 году собираемость платежей составила 91 %.[51] Реформирование муниципальных предприятий ЖКХ планируется проводить в соответствии с региональной программой "Модернизация и реформирование ЖКХ Мурманской области на 2006-2009 годы и на период до 2012 года". В рамках данной программы с учетом реорганизации структуры управления отраслью также намечены мероприятия, которые позволят рассматривать вопросы утверждения тарифов во взаимоувязке с возможностями бюджета и особенностями территориального развития городов и районов.

Ключевым вопросом реформирования ЖКХ Кольского района Мурманской области к которому и относится ЗАТО Видяево, является совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг и, прежде всего, упорядочение финансовых потоков и исполнение бюджетных обязательств по социальным гарантиям в сфере жилищно-коммунального хозяйства самого муниципального образования. Текущее состояние жилищно-коммунального хозяйства в ЖКХ ЗАТО Видяево характеризуется рядом проблем, решение которых невозможно без стабилизации финансирования отрасли и исполнения бюджетных обязательств. Краткая характеристика жилищно-коммунального хозяйства МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево представлена в Приложении 5.

2.3.1 Финансирование ЖКХ ЗАТО Видяево и исполнение бюджетных обязательств

Жилищно-коммунальное хозяйство МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево остается убыточным. По данным бухгалтерских балансов, в 2006 году убытки ЖКХ составили 7,7 млн. руб., в 2007 году отмечено незначительное снижение, в 2007 году они составили 6,8 млн.руб.[52] В 2003 году, как и в предыдущие годы, отмечался недостаток в финансовых средствах, что сократило до минимума затраты капитального характера и явилось причиной аварий различной степени в отдельных подразделениях коммунального хозяйства ЖКХ Видяево . Одна из причин такого состояния ЖКХ - неплатежи за потребляемые жилищные и коммунальные услуги, достигшие огромных размеров. Основные проблемы с недофинансированием жилищно-коммунального хозяйства в Мурманской области вызваны низкой платежной дисциплиной региональной и местных администраций в части компенсации предприятиям предоставленных населению льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг. Сумма выпадающих доходов от предоставления льгот и субсидий за год сопоставима с убытками предприятий ЖКХ ЗАТО Видяево. В 2007 г. потребность в компенсации льгот в целом по ЖКХ ЗАТО Видяево была профинансирована только на 47%., а по субсидиям - на 69%. Суммарный объем задолженности бюджетов по финансированию льгот и субсидий в 2007 г. составил 5,3 млн. руб. что составляет 15% всех расходов консолидированного муниципального бюджета ЖКХ ЗАТО Видяево на жилищно-коммунальное хозяйство.[53]

Проблемы недофинансирования субсидий и льгот во многом обусловлены нечетким разграничением полномочий между региональными и местными органами власти. Согласно Федеральному закону "Об основах федеральной жилищной политики" финансирование расходов по предоставлению субсидий должно осуществляться как из регионального, так и из местных бюджетов. Финансирование субсидий осуществляется большей частью из местных бюджетов. Основная часть средств, выделенных местному бюджету на данные цели из регионального бюджета в 2007 г., была профинансирована за счет дотаций из Федерального фонда софинансирования социальных расходов, которые составили только 23% от суммарного объема предоставленных субсидий. Кроме того, из регионального бюджета была отдельно выделена субсидия Кольскому району.

В результате этот район оказался в выигрышном положении, став одним из немногих, где затраты предприятий по субсидиям были профинансированы на уровне более 95%. В то же время уровень финансирования других муниципалитетов существенно ниже. Так, в Кандалакшском районе субсидии были профинансированы на 39%, а в г. Мурманске только на 26%.[54] Такие различия в уровне финансирования являются свидетельством отсутствия четкой методики прогнозирования объемов субсидий и наличием избирательного подхода к отдельным муниципальным образованиям.

В 2007 году, несмотря на предварительное намерение профинансировать субсидии по оплате ЖКУ из обласного бюджета, объем субвенций, предусмотренных на эти цели республиканским законом о бюджете, покрывает расчетные потребности в расходах менее чем на 50%. При этом в местном бюджете ЖКХ ЗАТО Видяево средств на финансирование субсидий за счет собственных источников практически не было предусмотрено.

Недофинансирование льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) во многом обусловлено нечетким разграничением полномочий между федерацией и регионом. Большая часть льгот по оплате ЖКУ является необеспеченными (или "недообеспеченными") федеральными мандатами для региональных и местных бюджетов.[55]

Наиболее затратным в части льгот по оплате ЖКУ на текущий момент является федеральный закон "О ветеранах". Поскольку в 2007 году из федерального бюджета не поступало никаких компенсаций на финансирование льгот, предусмотренных этим законом (они составляют 40% всех льгот по оплате ЖКУ в Мурманской области), они были профинансированы лишь на 38%. В то же время в области действует собственный закон "Об установлении звания "Ветеран труда МО" и порядке его присвоения", предусматривающий льготы по оплате ЖКУ в суммарном размере 15 млн. руб. (на 2006 год).[56]

Данные льготы составляют около 20% всех льгот по оплате ЖКУ в Мурманской области, при этом их финансирование в 2003 году составило только 22% от фактически произведенных расходов.

Анализ расходов и доходов бюджета Кольского района показал, что местный бюджеты не в состоянии выполнять обязательства по оплате жилищно-коммунальных услуг в полном объеме, и позволил выявить тенденцию увеличения зависимости местного бюджета от перечислений с федерального и областного уровней. Особенно сильно это проявляется в Кольском районе, где в 2007 году дотации "сверху" были немногим меньше собственных доходов. Фактически это означает, что оплата жилищно-коммунальных услуг все в большей степени зависит от оценки расходов на эти цели в республиканском бюджете, его платежеспособности и формирования межбюджетных отношений.

2.3.2 Анализ проблем межбюджетных отношений

Система межбюджетных отношений в Мурманской области в целом обладает недостаточной степенью прозрачности. Хотя дотации в области рассчитываются по формализованной методике, этот документ не является официально утвержденным.

Используемые в нем данные не публикуются в открытой печати. Недостаток методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов в части учета расходов на ЖКХ заключается в отсутствии механизма оценки потребности местных бюджетов на данные цели.

Кроме того, ряд используемых в ней параметров может плохо отражать фактическую ситуацию. Различия в стоимости услуг ЖКХ оцениваются с помощью коэффициентов стоимости услуг, установленных областным законом в 2004 году, которые с тех пор не пересматривались. В 2007 году в результате существенного и неравномерного по Мурманской области роста тарифов соотношение стоимости ЖКУ в муниципальных образованиях существенно изменилось.

Так, например, относительный коэффициент стоимости ЖКУ для Кольского района, установленный в 2004 году, равен 1, а в декабре 2007 года отношение стоимости ЖКУ в расчете на 1 кв. м. для района к средней по области составило 1,48.[57]

Остальные виды финансовой помощи, такие как субвенции и субсидии, рассчитываемые на основании фактических данных за последний отчетный год, также не поддаются проверке. Прогнозирование изменения расходов на субсидии и льготы по оплате ЖКУ в результате влияния различного рода факторов (тарифов, условий предоставления, роста числа потребителей и т.п.) при оценке расходов на следующий год в области не осуществляется.

Нерешенной остается проблема финансирования капитального ремонта муниципального жилищного фонда. Данные расходы не учитываются при формировании дотаций из регионального бюджета, в то время как доля ветхого жилого фонда достигает в ЗАТО Видяево - 60%. В 2007 году ежегодная потребность в расходах на капитальный ремонт, оцениваемая на уровне около 1 млрд. руб. (при том, что все расходы на ЖКХ в Мурманской области составляют около 1,8 млрд. руб.), была профинансирована на уровне не выше 10%.[58]

В отдельных районах данные расходы либо вообще не осуществлялись

(Кандалакшский район), либо осуществлялись на уровне ниже 0,5% всех расходов на ЖКХ (Североморский район).

Среди других проблем финансирования ЖКХ в области стоит выделить значительный объем кредиторской задолженности бюджета (бюджетов всех уровней) перед предприятиями ЖКХ, и вследствие этого задолженности предприятий ЖХК перед поставщиками услуг.[59] Регулярное недофинансирование отрасли привело к убыточности более 95% общего числа муниципальных предприятий ЖКХ ЗАТО Видяево, и в результате к банкротству.

На различных стадиях банкротства находятся около 50% предприятий и организаций ЖКХ Мурманской области. Однако процедура банкротства не дает видимых результатов оздоровления отрасли, поскольку вновь организованные предприятия оказываются в течение короткого периода в тех же условиях и снова попадают в "долговую яму".

Наиболее крупными должниками являются органы местного самоуправления, их доля в общей задолженности составляет 41 %. Основные причины заключаются в недостаточном финансировании муниципальных бюджетных организаций, которые не оплачивают потребляемые ресурсы, компенсации льгот и субсидий, несбалансированной тарифной политике.

Муниципальная тарифная политика не увязана с бюджетными возможностями муниципальных образований, в частности это касается ЗАТО Видяево. Органы местного самоуправления, устанавливая тарифы на ЖКУ, не просчитывают баланс потребностей предприятий коммунального хозяйства и возможности полного возмещения затрат. Анализ финансовых планов за ряд лет показывает, что бюджетная составляющая на ЖКХ предусматривается и выделяется в недостаточном размере. Распределение финансовых средств между предприятиями ЖКХ осуществляется неравномерно и не пропорционально.

Проблема неплатежей населения ЗАТО Видяево, составляющая 21% дебиторской задолженности предприятий ЖКХ, также остается весьма актуальной. На сегодняшний день удельный вес платежей населения ЗАТО Видяево за ЖКУ составляет более 50%, поэтому его платежеспособность выступает одним из главных факторов, оказывающих влияние на финансовое состояние предприятий жилищно-коммунального сектора муниципального образования. Повышение тарифов привело к увеличению доли расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в доходах граждан.

К примеру в Кольском и Кандалакшских районах в 2007 году наблюдалось небольшое превышение первого порога платежеспособности населения (6-7%), что отрицательным образом повлияло на собираемость платежей. Можно предположить, что дальнейший рост соотношения "тариф/средний доход" приведет к еще большему падению собираемости платежей за ЖКУ.[60] Еще один фактор, который может существенно повлиять на собираемость платежей, - это переход на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг в 2008 году. В данном случае большую роль будет играть механизм планирования и финансирования субсидий.

Используемые методы расчета бюджетных потребностей в субсидиях на оплату ЖКУ дают большие погрешности. Новые схемы предоставления субсидий еще не используются. Субсидии начисляются по двум основаниям, что способствует увеличению обязательств бюджета по субсидиям. Прогрессивная шкала максимальной доли платежей за ЖКУ в собственных доходах населения не введена. Ситуация с выплатой субсидий и потребностью в их финансировании существенно различается по муниципальным образованиям всей Мурманской области. Так, например, доля получающих субсидии в Кольском районе выше, поскольку в нем ниже

бюджет прожиточного минимума и выше тарифы на ЖКУ.

2.3.3 Особенности организации управления ЖКЖ ЗАТО Видяево

Большинство муниципальных жилищных и коммунальных предприятий Кольского района пользуется и распоряжается имуществом на праве хозяйственного ведения, что не позволяет организовать конкурс на их обслуживание другими операторами.

Анализируя конкретную ситуацию по МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево можно отметить, что имущественные отношения рассматриваемого муниципального образования более соответствуют современным нормативным требованиям. Функции собственника по отношению к коммунальным системам на полном основании выполняет муниципалитет в лице комитета по управлению муниципальной собственностью. Он учитывает, контролирует и распоряжается муниципальной собственностью. Муниципальное имущество передано в оперативное управление МУ, т.е. управляющей компании "Служба генерального заказчика", у которого на подряде работают прочие организации ЖКХ.

Такая схема позволяет на основе конкурса привлекать подрядчиков. Проблема может быть только в сроках: муниципальный заказ формируется только на год, поэтому подрядная организация не имеет уверенности в сохранении зоны обслуживания на срок, достаточный для возврата капитальных затрат.

Отсутствие четкого имущественного закрепления жилищного фонда и других объектов муниципальной инфраструктуры в существующей системе управления ЖКХ ведет к игнорированию необходимости официального делегирования прав по управлению собственностью граждан, т.е. жителей многоквартирных домов, из чего следует, что муниципалитет пользуется не делегированным ему правом. Функции собственника по отношению к жилым домам со смешанной формой собственности в МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево выполняет муниципалитет без достаточных на то юридических оснований. Нет никаких документов о делегировании жителями, владеющими квартирами, права представлять свои интересы муниципалитету.

Население как покупатель жилищно-коммунальных услуг практически не организовано на уровне жилого дома или группы жилых домов. В ЗАТО Видяево нет практики действия ТСЖ (товарищество собственников жилья). На основании этого можно сделать вывод, что население ЗАТО Видяево, по сути, не принимает участия в управлении жилищным фондом.

Но наблюдается и положительная тенденция управления в муниципальном образовании ЗАТО Видяево, где есть возможность реализовать модель управления, при которой:[61]

• делегированные функции собственника жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры выполняет администрация муниципального образования;

• функции оператора выполняет многопрофильная организация, на балансе которой находится муниципальный жилищный фонд и часть коммунальной инфраструктуры;

• многопрофильная организация выполняет весь объем работ по эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры самостоятельно, и только часть высокотехнологичных работ капитального характера, связанных с реконструкцией, модернизацией или техническим перевооружением, выполняется специализированными подрядными организациями.

Стремление приблизится к рыночной организации управления ЖКХ ЗАТО Видяево создает большие условия для внедрения конкурентных механизмов.

Это достигается за счет конкретных попыток:

• создания в МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево управляющей компании, что позволяет реализовывать конкурентные механизмы в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда, выполнения работ капитального ремонта жилищного фонда и специальных видов работ;

• функционирования частных предприятий в жилищно-коммунальной сфере.

Подводя итог вышесказанному во второй главе данной работы, необходимо отметить следующее - система управления МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево не совершенна, но стремление местных властей к изменению ситуации в сфере деятельности ЖКХ носит положительную тенденцию к реформированию и развитию. Что определено в политике не сдерживания формирования конкурентных отношений, а это положительно сказывается на эффективном регулировании таких отношений в общей структуре деятельности МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево.

ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ И МЕТОДИКА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЗАТО ВИДЯЕВО

3.1. Разработка модели эффективного управления ЖКХ ЗАТО Видяево

Для качественного подхода к разработке эффективной модели дальнейшего развития жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево, необходимо отметить возросший интерес к данному муниципальному образованию со стороны государственных и коммерческих структур. Этот факт обусловлен плановыми перспективами в развитии нефтедобывающей и газовой промышленности, которые направлены на разработку Штокмановского месторождения в Баренцевом море.

Намеченные перспективы нефтедобывающей отрасли на прямую будут влиять на инфраструктуру ЗАТО Видяево, в следствии чего и окажут прямое воздействие на развитие отрасли ЖКХ в самом муниципальном образовании.

Учитывая отмеченный выше факт, необходимо сказать, что Российская и мировая практика развития муниципальных образований в районах крайнего севера при условиях монопольного или очень значительного влияния промышленных компании, дает целый ряд интересных моделей, которые так или иначе могут быть использованы в случае совершенствования системы МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево.

Взаимодействие между компанией, городскими властями и городским сообществом может осуществляться посредством различных механизмов, таких как Корпорация развития муниципального образования, фонда развития местных сообществ, агентства по развитию структур ЖКХ, а также различных корпоративных программ и проектов государственно-частного партнерства.[62]

Уникальность муниципального образования Видяево заключается в том, что данный населенный пункт вобрал в себя черты развития, присущие не только военно-гарнизонному «городку», но и обладает значительным преимуществом в рамках своего географического местоположения (прямой выход в море, удобство подъездных федеральных дорог и достаточно близкое прилегание государственных приграничных зон). Это дает нам возможность использовать примеры лучшей практики управления и совершенствования системы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований.

Стратегическим направлением развития жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево является обеспечение населения современными комфортными условиями проживания, высокой надежностью функционирования инженерной инфраструктуры. Это возможно на основе реализации следующих стратегических программ:[63]

- «Переселения из ветхого и аварийного жилищного фонда»

- «Реновация и модернизация муниципального жилищного фонда»

- «Развитие новых форм управления жилищным фондом»

- «Комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры МО ЗАТО Видяево»

Основные задачи и тенденции выражены в следующих аспектах:[64]

· Качественное техническое обслуживание жилищного фонда, инженерной инфраструктуры в соответствии с нормами и правилами.

· Обеспечение населения бесперебойной подачей энергоресурсов; приборный учет потребления ЖКУ.

· Повышение качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

· Капитальный ремонт, модернизация систем жизнеобеспечения МО, внедрение энергосберегающих технологий.

· Оптимизация управления жилищно-коммунальным хозяйством МО ЗАТО Видяево.

· Образование и развитие ТСЖ. Выбор управляющих организаций на тендерной основе.

· Создание условий для возникновения предприятий и организаций, выполняющих функции по техническому содержанию жилого фонда в условиях конкуренции.

· Воспитание и обучение гражданина-собственника в условиях новой жилищной политики местного самоуправления, с привлечением его к участию в управлении жилищным фондом.

· Ликвидация аварийного жилого фонда.

Целью реформирования будет являться дальнейшее совершенствование жилищно-коммунального хозяйства МО ЗАТО Видяево, обеспечение населения качественными услугами и в полном объеме. Для этого необходимо решить следующие ключевые задачи:

· создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении качества предоставляемых услуг и устойчивости работы отрасли;

· совершенствование механизмов финансирования ЖКХ;

· усиление социальной политики в сфере ЖКХ;

· обеспечение государственного контроля качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг.

Способы и методы решения задач можно будет выбрать следующие:[65]

- Организационные:

· Реформа в сфере управления и обслуживания жилого фонда, повышение эффективности управления на основе принципов самоуправления.

· Диагностика и регистрация имущества ЖКХ.

· Оптимизация управления инженерной инфраструктурой Мо.

· Внедрение частно-государственного партнерства по управлению инженерной инфраструктурой.

· Внедрение конкурсного отбора предприятий любых форм собственности по обслуживанию жилищного фонда.

· Создание «доходных» домов.

· Кадровая подготовка квалифицированных кадров по управлению жилищным фондом.

- Технологические:

· Развитие инфраструктуры по пути рационального и эффективного обслуживания.

· Применение приборов учета, энергосберегающих технологий, снижение нормативов потребления, потерь до минимально возможных.

· Использование передовых технологий и современных материалов при эксплуатации, ремонте жилых домов и инженерных сетей.

- Экономические и финансовые:

· Контроль за целевым использованием финансовых ресурсов бюджета на жилищно-коммунальную сферу.

· Эффективное использование финансовых ресурсов выделенных на программу ремонта.

· Привлечение частных инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс.

· Обоснованная ценовая политика в установлении тарифов на ЖКУ.

Ожидаемые результаты:

Реализация намеченных мероприятий обеспечит:

· Создание рациональной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом МО ЗАТО Видяево обеспечит высокую надежность и бесперебойность предоставления услуг.

· Высокое качество ЖКУ, предоставляемых населению.

· Развитие рынка и конкурентной среды в сфере ЖКХ.

· Совершенствование тарифной и инвестиционной политики.

Для совершенствования системы управления в жилищной сфере целесообразна замена административных механизмов экономическими. Существующая структура управления жилищно-коммунальным хозяйством охватывает как жилищный фонд, так и инфраструктуру. Практика показывает неэффективность такой структуры, финансовую зависимость частных жилищных организаций как от платежей населения, так и от местного бюджета, который финансирует не покрываемые затраты на ЖКУ в виде субсидий через УК «Заполярная столица». Сохранение административных принципов управления жилищным фондом, в т.ч. по причине отсутствия эффективного рынка предложения услуг и неготовности населения эффективно управлять собственностью негативно сказывается на развитии ЖКХ.

В настоящее время в МО ЗАТО Видяево приватизировано 72,2% от площади жилых квартир. В соответствии с Жилищным кодексом РФ собственник жилого помещения несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.[66] Поэтому целесообразно разделение ЖКК на жилищное хозяйство и коммунальную инфраструктуру.

В настоящее время в городе не проводится работа с населением по образованию и развитию товариществ собственников жилья. Проведение организационных мероприятий по созданию ТСЖ возлагает на муниципалитеты следующие функции:

· Обязательность инициативы со стороны муниципалитетов по организации и проведению собраний.

· Поддержка и обучение инициативных групп.

· Разработка типовых документов (Устав, протоколы собраний, договора и т.д.).

· Передача бюджетных средств на капитальный ремонт созданным ТСЖ.

· Юридическое и бухгалтерское сопровождение.

· Проведение рекламной кампании для активизации инициатив граждан.

· Проведение открытых конкурсов по отбору управляющих организаций.

Собственники жилья, объединившись в ТСЖ, обязаны до 2008 года выбрать способ управления многоквартирным домом (в соответствии с ЖК РФ).[67] Орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если собственник не выбрал способ управления. В конкурсном отборе вправе участвовать и функционирующие сегодня частные компании.

Коммунальная инфраструктура. В условиях недостаточности бюджетных средств реконструкция и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры за счет частных инвестиций – одна из важнейших задач, которую должны решать органы местного самоуправления.

Сотрудничество органов власти и частного бизнеса в сфере реформирования и модернизации ЖКХ возможно при использовании различных правовых и финансовых механизмов. На сегодня сложилась определенная практика реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов ЖКХ, а именно:[68]

· заключение с инвестором долгосрочных договоров аренды на условиях модернизации арендуемого имущества;

· создание совместно с инвестором управляющих компаний;

· заключение инвестиционных контрактов.

Одним из правовых механизмов привлечения инвестиций в строительство и реконструкцию объектов ЖКХ является заключение концессионных соглашений. Основная особенность концессии (в отличие от других вариантов реализации инвестиционных проектов) заключается в том, что у инвестора-концессионера не возникает права собственности на объект концессионного соглашения. На любом этапе исполнения концессионного соглашения создаваемое имущество является муниципальной собственностью, а инвестор, определяемый по конкурсу, получает право эксплуатации объекта на определенный срок.

После проведения комплексной диагностики, инвентаризации и регистрации имущества, целесообразно передать имущество коммунального комплекса в управление по концессионному соглашению.

Приоритетными направлениями реформирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) с момента передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда «Министерства Обороны РФ» в 2002 г. были: прием-передача в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда, инженерных сетей; совершенствование системы оплаты населения и социальной защиты граждан; привлечение частных организаций для управления жилищным фондом.[69] При этом, с момента передачи жилищного фонда в муниципальную собственность не производилась комплексная диагностика состояния жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры города, их инвентаризация и регистрация. Отсутствуют и муниципальные целевые долгосрочные программы в рамках реформирования жилищно-коммунального комплекса. Предлагаемая модель управления ЖКХ (см. рис. в Приложении 6) - это доработанный и развитый вариант базовой модели, уже апробированной в российских городах и муниципальных образованиях. Модель доказала способность мотивировать операторов к снижению издержек и повышению качества ЖКУ. Логика модели достаточно универсальна, поэтому она применима как в большом городе, так и в небольшом районе таком как ЗАТО Видяево. Ее суть - не в конкретном перечне услуг или масштабах зоны обслуживания, а в выстраивании ясных и прозрачных отношений между собственниками объектов ЖКХ, производителями и потребителями ЖКУ. Базовые принципы, заложенные в основу этой модели, применимы в любом муниципальном образовании. В жилищной сфере существует четыре базовых собственника: муниципалитет, частные собственники квартир в многоквартирных домах, ведомственные собственники жилых помещений, частные собственники отдельно стоящих жилых зданий. В нынешних моделях управления отсутствует четкое имущественное закрепление жилищного фонда и других объектов муниципальной инфраструктуры. Функции собственника по отношению к жилым домам со смешанной формой собственности, которые, по сути, сегодня являются кондоминиумами с участием собственника муниципалитета, выполняет муниципалитет без достаточных на то юридических оснований. При реализации положения проекта нового Жилищного кодекса об ограничении бесплатной приватизации жилья двумя годами к исходу этого срока у муниципалитета будет еще меньше законных оснований представлять всех собственников в сфере жилья. Для этого необходимы:[70]

1) договор на передачу муниципалитету права выступать от имени и в интересах частных и ведомственных собственников для полноценного юридического оформления отношений по управлению жилым фондом;

2) организация процесса управления таким образом, чтобы частные собственники квартир или их уполномоченные представители наряду с муниципалитетом сами принимали участие в процессе управления жилым фондом. Возможно использование обеих возможностей передачи функций по управлению собственностью.

В случае реализации первой возможности жилищный фонд подлежит учету в муниципальной казне в реестре муниципальной собственности в той доле, которая принадлежит муниципалитету и жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, и доля в общем имуществе многоквартирного дома. Все недвижимое имущество изымается из хозяйственного ведения (оперативного управления) всех муниципальных предприятий, при этом оно остается на балансе администрации ЗАТО Видяево.

Муниципальными коммунальными объектами должен распоряжаться муниципалитет. Только в этом случае на управление муниципальными активами можно организовать конкурс. Муниципалитет делегирует выполнение функции представления интересов муниципального собственника одному из своих подразделений.

Управлению ЖКХ ЗАТО Видяево проводится на основании "Положения об управлении ЖКХ". Прочие собственники квартир также могут передать муниципалитету в лице Управления ЖКХ право управлять их долей собственности в многоквартирном доме на основе Договора о передаче функций по управлению кондоминиумом. Таким образом появляется единственный распорядитель собственности в каждом многоквартирном жилом доме, и муниципалитет становится правомочной стороной при заключении любых договоров на управление и эксплуатацию жилых зданий и других муниципальных коммунальных объектов от имени всех собственников. Только в этом случае можно определить в договоре ответственность управляющей компании за надлежащее содержание общего имущества всех собственников жилья.

Собственник или его уполномоченный должен четко сформулировать целевые установки развития ЖКХ МУПП ЗАТО Видяево. На самом деле вариантов развития много. Формулировки целей должны отражать исходное состояние, а также технические и финансовые возможности по его изменению.

3.2. Схема совершенствования договорных отношений между собственником жилья и ЖКХ ЗАТО Видяево

В рамках реализации договорных отношений между собственниками жилья (потребителями коммунальных услуг) и представителями управляющей компанией (ЖКХ). Собственник реализует три важнейшие функции управления:[71]

1. выбор оператора муниципальных активов в ЖКХ;

2. утверждение единичных расценок, тарифов, финансовых планов и производственных программ операторов;

3. контроль качества, технический надзор состояния муниципальных активов и качества жилищно-коммунальных услуг.

Прочие договорные функции управления делегируются операторам муниципальных активов в ЖКХ. Таким образом, часть функций собственника, включая планирование, технический надзор и финансирование, отделяются от функций по эксплуатации объектов ЖКХ. Пример такой схемы, реализации функций собственника и управления жилищным фондом МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево в рамках договорных отношений показан на рис. Приложения 7. Собственник или его уполномоченный должен определить виды услуг, на реализацию которых он намерен привлечь исполнителей0операторов. Все услуги могут быть разделены на три группы:[72]

1. услуги, которые могут предоставлять мелкие коммерческие структуры или индивидуальные предприниматели;

2. услуги, которые могут предоставлять узкоспециализированные предприятия;

3. услуги, которые могут предоставлять многоотраслевые предприятия.

Такое деление позволит сформулировать пакеты объектов, выставляемых на конкурсы для отбора операторов по оказанию отдельных услуг. Многие виды услуг, которые сегодня осуществляют многоотраслевые предприятия (содержание гостиниц, бань, озеленение, уборка территорий и др.), можно выделить в отдельные направления деятельности и передать их в управление на конкурсной основе частным операторам или индивидуальным предпринимателям.

Часть жилищных и коммунальных услуг характеризуется значительными накладными расходами. Поэтому требуется достаточный масштаб деятельности оператора для снижения доли накладных расходов в стоимости ЖКУ. Должны быть определены минимальные зоны обслуживания для одного оператора. На конкурс должны выставляться достаточно широкие зоны обслуживания для узкоспециализированных предприятий и достаточно диверсифицированные виды деятельности в узких зонах обслуживания для многопрофильных предприятий. Так, при решении вопроса о рациональной организации системы предоставления коммунальных услуг необходимо рассмотреть несколько вариантов:[73]

- несколько изолированных муниципальных операторов;

- несколько изолированных частных операторов;

- единый муниципальный оператор;

- единый частный оператор.

Практически возможен выбор любой из этих схем. Следует определить, какая из них в наибольшей степени подходит сформулированным целевым установкам собственника. Следует отметить, что схемы управления коммунальным хозяйством в рамках договорных соглашений МО имеют высокую степень инерционности. Поэтому их стремительная ломка черевата снижением его жизнеспособности и надежности работы. Оператор системы коммунальных услуг, участвующий в конкурсе, должен предложить собственную схему управления и определить стратегию перехода от нынешней системы управления к предлагаемой, гарантирующую не меньший уровень надежности, эффективности и качества предоставления коммунальных услуг на объектах муниципальной собственности.

Управление ЖКХ и ТСЖ как собственники заключают договоры (доверительного управления, аренды, концессии и др.) с управляющими компаниями. В этих договорах оговариваются:[74]

- сфера деятельности и право на производство определенного договором перечня работ;

- процессы формирования и утверждения финансового плана и производственной программы (оговаривается участие в этих процессах представителей населения);

- процесс исключения из плана отдельных видов работ по причине отсутствия их финансирования, или расширения круга работ при выделении дополнительного финансирования;

- обязательства оператора по внесению улучшений и сохранности. Такая возможность появится после принятия закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг".

- муниципального имущества, переданного в управление;

- обязательства муниципалитета по компенсации стоимости улучшений;

- стандарты предоставления ЖКУ, включая максимальную долю расходов на ЖКХ в среднем доходе населения и БПМ;

- способы контроля за соблюдением стандартов (оговаривается участие в процессе контроля представителей населения 0 собственников квартир);

- индикаторы, на основании которых оценивается деятельность управляющей

- компании, и штрафные санкции за их несоблюдение;

- обязательства по финансированию со стороны муниципалитета и управляющей компании;

- другие условия.

Управляющая компания в сфере жилищных услуг формирует Службу управляющих домами, что позволяет осуществить переход к по объектному планированию работ и контролю за их выполнением и организовать эффективный диалог собственников жилья и квартиросъемщиков с оператором в отношении качества обслуживания и соответствия масштабов работ на конкретном жилом доме уровню платежной дисциплины его жителей. Каждый управдом - это индивидуальный предприниматель, располагающий бюджетом и подряжающий исполнителей на отдельные работы в рамках фиксированной предельной стоимости этих работ.[75]

В этой схеме Управление ЖКХ не осуществляет эксплуатацию жилого фонда или коммунальных систем. Оно осуществляет именно функции собственника через:

- заключение договоров на управление жилым фондом;

- формирование финансового плана жилищных и коммунальных компаний через определение их производственной программы и единичных расценок (тарифов) на отдельные виды работ или услуг;

- определение муниципальных стандартов качества работы жилищных и

коммунальных компаний через систему количественных и качественных индикаторов0показателей результативности их работы;

- оценку выполнения финансового плана и производственной программы, а также мониторинг соблюдения требований стандартов качества работы и положений "Правил предоставления коммунальных услуг";

- применение экономических санкций в случае нарушения взятых обязательств.

В итоге, существенно повышается роль экономических методов управления, процесс планирования и управления становится прозрачным, объемы работ по обслуживанию ЖКХ ЗАТО Видяево приводятся в полное соответствие финансовым возможностям собственников.

При участии представителей населения формируются:[76]

- финансовый план каждого предприятия, обслуживающего жилой фонд;

- производственная программа (объемы работ по видам и желательно пообъектно).

Она становится более обоснованной за счет привлечения представителей

населения к ее составлению. На зданиях, где платежная дисциплина выше, может реализоваться больший набор работ; единые и устойчивые во времени расценки на каждый вид работ; система индикаторов и муниципальных стандартов предоставления услуг, и процедура мониторинга эффективности работы жилищных компаний; система контроля за качеством предоставления жилищно- коммунальных услуг с привлечением представителей населения);

система штрафов в пользу бюджета и в пользу населения за несоблюдение

параметров индикаторов.

3.3. Контроль и оценка деятельности операторов жилищно-коммунальных услуг как основа функциональной системы в совершенствовании организации ЖКХ ЗАТО Видяево

При применении вышеуказанных принципов и параметров совершенствования системы организации ЖКХ применительно к ЗАТО Видяево, необходимо уточнить то, что собственник не должен вмешивается во внутренние дела оператора и не имеет права контролировать фактические затраты по каждому виду работ. Это позволяет нейтрализовать склонность к завышению стоимости работ и заинтересовать подрядчика в снижении себестоимости работы и в долгосрочном планировании своей деятельности.

Технический контроль должен осуществляться Управлением ЖКХ ЗАТО Видяево на основе системы индикаторов, которые фактически являются муниципальными стандартами предоставления услуг. Управление ЖКХ должно разработать и утвердить систему индикаторов для мониторинга эффективности работы жилищных компаний.

Индикаторы должны включать:[77]

- четко определенные требования качества и полноты проведения работ;

- требования бесперебойности предоставления коммунальных услуг. При сверхнормативных отключениях размер штрафа, по меньшей мере, должен превышать стоимость недопоставленных коммунальных услуг;

- содержать относительные характеристики, позволяющие сравнивать работу жилищных и коммунальных компаний, имеющих разные по размеру и качеству жилья зоны обслуживания;

- содержать показатели эффективности работы по повышению собираемости платежей.

Руководству Мурманской области следует организовать сбор данных по

индикаторам работы операторов в ЖКХ и организовать процесс систематического сравнения работы предприятий с использованием этой системы индикаторов. Это позволит муниципалитетам лучше ориентироваться при формировании стандартов муниципальных услуг и при формировании требований к операторам систем ЖКХ.

Число таких индикаторов может быть равно 20-40.[78] Пример схемы контроля и оценки качества работ, которая может быть реализована в ЗАТО ЖКХ Видяево представлен на рис. Приложения 8.

Управление и контроль имеют цену. Контроль за выполнением перечня и за качеством работ должен быть эффективным, но не обязательно сплошным. Часть расходуемых средств можно выделять специализированным организациям для приборного обследования зданий с целью оценки качества и составления планов капитальных и текущих ремонтов. Важной функцией является приемка работ по капитальному ремонту. Переход к подомовому планированию на базе результатов обследований позволит снизить расходы на контроль качества.

Страницы: 1, 2, 3, 4