переход в области региональной политики от распределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионов в пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов и решение центром только тех проблем, которые не могут быть решены на региональном уровне).

Особенность региональной экономической политики Японии заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества - экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.

Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его "критических", переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место[13].

Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле - роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.

Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений "центр - периферия", а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.

Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.

Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила "принцип местной автономии", который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти "распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом".

Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому "спущенному сверху" рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения[14], что и создало политико-правовые предпосылки для формирования "высокоцентрализованной" модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.

На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это - регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - "общественного капитала"), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.

Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.

Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местного самоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения. Руководство также осуществляется через "персональные связи" путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.

Во-вторых, подавляющее большинство органов местного самоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых "вливаний" из центра.

В то же время экономические отношения центра и периферии не являются "улицей с односторонним движением". Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях[15]. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон "О местной автономии" в 1994 г., - юридическое признание коики рэнго ("ассоциаций обширных районов") со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.

Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать "секциональным централизмом". Ученый полагает, что пороки "вертикального администрирования" часто являются, по сути, пороками "замкнутости", узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.

Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органов местного самоуправления вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.

При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об "уравниловке" в какой бы то ни было форме. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.

Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Большинство органов местного самоуправления в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа.

Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования органы местного самоуправления через программу займов и инвестиций. Кредиты, поступающие через эту программу, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Органы местного самоуправления направляют их на организацию "общественных работ", реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.

Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.

Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций органы местного самоуправления и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило органы местного самоуправления более активно обращаться к этому финансовому источнику.

В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центрального правительства органам местного самоуправления на безвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и дали возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формировать собственные "бюджеты развития", в том числе и для инициирования и поддержки локальных проектов.

Подтверждением могут служить значительные размеры инвестиционных расходов органов местного самоуправления и их доля в местных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. При этом две трети инвестиционных расходов органов местного самоуправления приходится на "самостоятельные работы органов местного самоуправления", большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения "сельской родины" (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию "благоприятной жизненной среды".

Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, если не явными признаками если не самих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные власти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить большую экономическую самостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиями поделиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра и регионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены в идеологии и механизмах региональной экономической политики. Опыт Японии в проведении региональной политики вполне применим в российских условиях (например, в области перераспределения средств между бюджетами).

Перейдем теперь непосредственно к региональной политике РФ.

Инструменты региональной экономической политики включают административную и бюджетную составляющую. Рассмотрим их по порядку.

Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.

Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм ее реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.

Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.

Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.

Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.

Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Кузнецова О. считает, что в таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям) [16].

Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.

Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.

Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.

Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.

В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.

Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации "доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации - "реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).

Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:

минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;

недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";

запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;

предельную величину дефицита местных бюджетов;

определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).

Бюджетные меры региональной экономической политики можно разделить на три основные составляющие. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случае идет, прежде всего, об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным.

Вторая - оказание финансовой помощи из федерального бюджета предприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Эта помощь может оказываться в самых разнообразных формах - в виде субсидий, налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета это означает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствие предоставленных льгот доходов.

Наконец, третья составляющая - перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментам федеральной экономической политики по отношению к регионам может показаться спорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а о федеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названное перераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики: доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природе поступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральными органами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетных фондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированного государственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносы или налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов, зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут на финансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовой помощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственных средств на выполнение возложенных на них функций.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. [17]

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу "от достигнутого" субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно "непрозрачной" для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее "расходоемких" Федеральных законов социального характера "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов" были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций.

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования и пр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий - то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов.

В настоящий момент существует также Фонд развития региональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ ("активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ"), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели.

Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующие проблемы межбюджетных отношений в РФ:

недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

нежесткость бюджетных ограничений;

нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;

нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;

недостатки законодательной базы общественных финансов. [18]

Важнейшая экономическая проблема межбюджетных отношений обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями - федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.

Для оказания финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов используется большое количество самых разнообразных механизмов. К ним относятся федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, федеральные инвестиции в отдельные региональные объекты, индивидуальные решения по поддержке социально-экономического развития отдельных регионов, поддержка северных территорий, установление особых организационно-правовых режимов.

Представляется, что основной проблемой в отношении федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов является отсутствие четких критериев их отбора. Необходимость разработки таких критериев диктуется требованиями наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что они касаются самых разных по своему социально-экономическому положению регионов. Складывается впечатление, что принятие или непринятие программы развития региона зависит исключительно от инициативности региональных властей. На практике проблема отсутствия критериев отбора федеральных программ решается просто: федеральные целевые программы почти не финансируются, и вопрос вроде бы теряет свою актуальность. Тем не менее, проблема разработки критериев отбора наиболее перспективных программ должна решаться: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Более того, известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемой результативности.

Средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных фондах, равны примерно половине средств федерального бюджета. Поэтому совершенно очевидно, что перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондов имеет не менее важное значение, чем межбюджетное перераспределение.

Финансовые взаимоотношения центральных и территориальных отделений внебюджетных фондов имеют те же недостатки и проблемы, что и взаимоотношения федерального и региональных бюджетов.

2. Основные направления реализации региональной экономической политики

2.1 Цели и принципы региональной экономической политики

Чрезвычайно выгодное территориальное положение на Юге России, между европейской частью СНГ и Кавказом, способствовало динамичному развитию Ростовской области. Развитию экономики на Дону способствовали также и наличие богатых природных ресурсов.

В промышленности области наибольший удельный вес занимают машиностроение, пищевая промышленность, черная и цветная металлургия, электроэнергетика. Многие предприятия области имеют общероссийское значение, являясь единственными или крупнейшими производителями отдельных видов продукции в стране.

На предприятиях области выпускается 100% производимых в стране магистральных электровозов, 94% швейных машин, более 60% зерноуборочных комбайнов. Ведущее место в России принадлежит тяжелому вертолетостроению, производству навигационных систем для судов, котельного теплообменного и водонагревательного оборудования, нефтеаппаратуры, культиваторов тракторных. Продукция ведущих предприятий пищевой промышленности ОАО "Юг-Руси", ОАО "Балтика-Дон", ОАО "Донской-табак" обеспечивает 11-18% потребительского рынка страны.

В аграрном секторе производится почти 15% валового регионального продукта, сосредоточено 17% производственных основных фондов, в нем занято более 15% работающих в отраслях экономики.

62,5% валовой продукции сельского хозяйства области производится в отраслях растениеводства.

Первостепенное значение в его структуре имеет зерновое хозяйство, под которым занято около половины посевных площадей. По выращиванию зерновых область занимает 4-е место в России. Главная зерновая культура - озимая пшеница. Широко распространены посевы кукурузы, риса, проса, гречихи и других крупяных культур, сои.

Ведущей технической культурой является подсолнечник. Производство семян подсолнечника составляет более 20% в общем объёме производства регионов России. По этому показателю область занимает 1-е место среди субъектов РФ.

На промышленной основе создано садоводство и виноградарство. По выращиванию овощей область занимает 5-е место в РФ.

Производимая продукция реализуется потребителям как внутри области, так и за её пределами.

Хозяйства Ростовской области в животноводстве специализируются по следующим направлениям - молочному и мясному скотоводству, овцеводству, коневодству и птицеводству. Всё поголовье скота и птицы сконцентрировано в 5 почвенно-климатических зонах: северо-западной, северо-восточной, восточной, южной и центрально-приазовской. Область занимает 7-е место по производству мяса в сельском хозяйстве России.

Основной целью региональной инвестиционной политики является создание условий для привлечения инвестиций в эффективные и конкурентоспособные производства и виды деятельности, способные обеспечить создание собственного инвестиционного потенциала области и содействовать адаптации других отраслей и производств к рыночным условиям.

Ростовская область обладает рядом конкурентных преимуществ, которые создают предпосылки для привлечения инвестиций и успешного поступательного развития. Основными из них являются:

выгодное географическое положение, обеспечивающее области название "ворот" России в страны Черноморского, Средиземноморского и Прикаспийского бассейнов;

важнейшее геополитическое значение области для России;

развитая транспортная инфраструктура, представленная железнодорожными и автомобильными магистралями федерального значения, морскими и речными портами, международным аэропортом в г. Ростове-на-Дону;

высокий природно-ресурсный потенциал (умеренно-континентальный климат, 65% земельных ресурсов составляют черноземы)

высокоразвитая промышленность, и, прежде всего, машиностроительный комплекс;

богатая сырьевая база для перерабатывающей промышленности;

широкий спектр минерально-сырьевых ресурсов;

наличие высококвалифицированной и активной рабочей силы;

динамично формирующаяся инфраструктура рыночных институтов (банки, страховые, инвестиционные компании, лизинговые компании и др.);

наличие нормативно-правовой базы, обеспечивающей инвестиционную привлекательность области;

высокий потребительский спрос;

стабильная социально-политическая ситуация.

Ростовская область в числе первых субъектов Российской Федерации приняла областной Закон "О поддержке инвестиционной деятельности на территории Ростовской области" в начале 1998 года.

Принятие данного закона положило начало формированию законодательной базы региона, направленной, прежде всего, на создание благоприятной среды для развития конкурентоспособного бизнеса, ориентированного на жесткие требования мирового рынка, укрепление финансового положения реального сектора экономики при одновременном обеспечении бюджетной системы стабильными доходными источниками.

Сегодня в области действует прогрессивное местное инвестиционное законодательство, предполагающее целый набор преференций для потенциальных инвесторов. Основу инвестиционного законодательства области составляют областные законы:

"Об инвестициях в Ростовской области" (принят в сентябре 2004 года);

"О Бюджете развития Ростовской области", закрепляющий основы формирования и расходования средств областного бюджета, предназначенных для инвестиций;

"Об инвестиционном налоговом кредите в Ростовской области", определяющий порядок предоставления инвестиционных налоговых кредитов по региональным налогам (в пределах прав, предоставленных субъектам федерации);

"О приоритетном развитии шахтерских территорий Ростовской области" (принят в апреле 2004 года).

Принятие этих законов существенно расширило перечень форм государственной поддержки предприятий, реализующих инвестиционные проекты. Это:

предоставление государственных гарантий по кредитным заимствованиям;

предоставление инвестиционных налоговых кредитов;

предоставление налоговых льгот (в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет: по налогу на имущество, налогу на прибыль, земельному налогу);

субсидирование части расходов по уплате процентов по привлеченным предприятиями и организациями кредитам на реализацию инвестиционных проектов и на пополнение оборотных средств;

предоставление бюджетных инвестиций на условиях возникновения права областной собственности.

В основу формирования законодательной базы в инвестиционной сфере положены принципы безусловного соответствия областного законодательства российскому. Это позволяет консолидировать средства бюджетов всех уровней на решение важнейших, приоритетных задач как регионального, так и федерального значения.

Иностранные инвестиции на территории области пользуются полной и безусловной правовой защитой. Иностранные инвесторы вправе вкладывать капитал во все отрасли экономики, заниматься всеми видами деятельности, за исключением отраслей и производств, видов деятельности и территорий области, на инвестирование в которые вводятся ограничения, установленные законодательством РФ.

В 2004 году администрацией области совместно с НП "Национальное агентство прямых инвестиций", г. Москва (отобранным на конкурсной основе в сентябре 2003 года) была разработана Стратегия привлечения инвестиций Ростовской области.

Это новый шаг в развитии инвестиционного процесса в регионе, так как меняется сам подход к построению региональной инвестиционной политики.

В Стратегии определены цели инвестиционного развития области, необходимые объемы инвестиционных ресурсов, выделены преимущества, которые регион может предложить потенциальным инвесторам. Определены приоритетные сектора и сферы инвестирования, целевые инвесторы и основные направления маркетинговой программы региона; представлена программа действий по созданию благоприятных условий инвестирования на территории региона и продвижению привлекательного имиджа в России и за рубежом.

Концептуально новым положением для инвестиционного развития региона стал вопрос привлечения на конкурсной основе структуры, осуществляющей привлечение инвестиций и развитие инвестиционной деятельности на территории Ростовской области. Такой структурой стало Агентство инвестиционного развития Ростовской области.

В течение последних лет Ростовская область признается одним из самых открытых для внешних инвестиций российских регионов. Ежегодно привлекается свыше 1,2 млрд. долларов инвестиций.

Развитие экономики региона стабильно обеспечивает профицит бюджета области. Более 50% бюджета области направляется на решение социальных вопросов. В области один из самых низких уровней регистрируемой безработицы (0,8%), нет социальных конфликтов.

Важнейшей задачей экономической политики Ростовской области является стимулирование инновационной активности всех субъектов хозяйствования - предприятий, фирм, организаций, поэтапное формирование на Дону экономики инновационного типа.

Разработанные Концепция инновационной политики Ростовской области и областная целевая Программа развития инновационной деятельности в Ростовской области на 2004-2006 годы направлены на формирование системы правовых и организационно-экономических мер по стимулированию структурных и технологических преобразований в приоритетных направлениях инновационно-промышленного развития области, содействие интеграции бизнеса и науки, сопряжению инновационных процессов в оборонном и гражданском секторах промышленности, включению потенциала инновационных разработок вузов, предприятий малого и среднего бизнеса в процесс модернизации отраслей промышленности.

2.2 Особенности бюджетной и налоговой политики в регионе

За последние три года значительно выросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области.

Экономический рост, создание условий экономического благоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса позволили за последние три года:

обеспечить устойчивый ежегодный прирост валового регионального продукта;

увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза в сопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнуто в условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только "живыми деньгами";

сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации - менее 4 процентов. Бюджеты области с 2000 года исполняются с профицитом;

исполнять областной бюджет без привлечения кредитных ресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. В настоящее время государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм;

своевременно обеспечивать финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;

повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза.

Рассмотрим запланированные и реально достигнутые показатели бюджета Ростовской области в 2004 году (см. также Приложение 1).

Доходы бюджета Ростовской области в 2004 году были запланированы на уровне 24 млрд.814 млн. рублей, расходы - на уровне 24 млрд.958 млн. рублей. Предполагалось, что дефицит, таким образом, составит около 144,5 млн. рублей. Планировалось, что главными источниками его внутреннего покрытия станут поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, за счет изменения остатков на счете областного бюджета, а также за счет погашения долговых обязательств по соглашению, заключенному между Администрацией Ростовской области, Министерством финансов Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития.

Страницы: 1, 2, 3, 4