Реферат: Реформирование железнодорожного транспортам России

Основные итоги реформирования магистрального нефте-проводного транспорта следующие. Цели проводимых струк­турных преобразований могут быть не достигнуты даже при адекватном решении организационно-правовых вопросов, если не будут созданы условия реальной конкуренции и соответст­вующая система государственного регулирования принципи­ально важных аспектов деятельности естественных монополий. Функции государственного регулирования естественных моно­полий должны исполняться соответствующими органами госу­дарственного управления, а не хозяйствующими субъектами.

Анализ опыта реформирования воздушного и морского транспорта, как наиболее функционально близких к железнодо­рожному транспорту отраслей, позволяет дать оценку эффек­тивности проведенных преобразований и их последствий.

14. Реформирование воздушного транспорта

Реформирование воздушного транспорта России идет уже почти 10 лет. Данный период является чрезвычайно сложным для воздушного транспорта, в частности, объемы авиаперево­зок за этот период упали в 4 раза.

В гражданской авиации были достаточно быстро проведены приватизация авиапредприятий и разделение перевозочной и аэропортовой деятельности. В настоящее время более 70 % авиаперевозчиков и свыше 93 % агентств воздушных сообще­ний имеют акционерную форму собственности. Российский рынок авиаперевозок характеризуется значительным количест­вом конкурирующих авиакомпаний — более 300. При этом 50 авиакомпаний выполняют 98 % объема работ, только треть ра­ботают на регулярной основе. Деятельность большинства авиа­перевозчиков нерентабельна, многие компании не имеют собст­венного парка воздушных судов.

В начале реформ мощный парк воздушных судов "Аэрофло­та" был разделен между несколькими авиакомпаниями, кото­рые не всегда распоряжались дорогостоящей техникой как эф­фективные собственники.

В ходе реформирования воздушного транспорта не был сформирован механизм реального регулирования естественно монопольного сектора, к которому в авиации относится, в пер­вую очередь, взлетно-посадочная полоса (ВПП). В результате в нарушение действующего законодательства в отдельных случа­ях ВПП оказалась на балансах частных предприятий-акционе­ров аэропортов. Только недавно, согласно II части Налогового кодекса, государство предусмотрело поддержку естественно мо­нопольного сектора в виде освобождения от НДС услуг по обеспечению взлета—посадки.

В процессе реформы из авиапредприятий были выделены и реорганизованы в государственные предприятия службы, обес­печивающие безопасность полетов и организацию воздушного движения.

15. Реформирование морского транспорта

Проведение структурных преобразований на морском транспорте привело к ликвидации судоходных концернов и разделению их на независимые порты и частные судоходные компании-перевозчики. С 1992 г. осуществлялось преобразо­вание морских портов в акционерные общества и учреждение в морских портах специальных государственных органов уп­равления - администраций морских портов.

Процесс реформирования проходил в условиях распада еди­ного комплекса морского транспорта СССР, в результате кото­рого Россия лишилась почти 60 % мощностей портов, многих объектов береговой инфраструктуры, значительной части флота. Все это привело к существенному, почти в 10 раз, сниже­нию доли российского морского транспорта в перевозках внеш­неторговых грузов.

В ходе быстро проведенной приватизации была искусствен­но занижена стоимость основных производственных фондов от­расли, которая составила,' не более 15 % реальной рыночной цены. Отрасль была лишёна полноценного внутреннего источ­ника для поддержания и развития основных фондов, аккумули­рованного в форме амортизационных отчислений. Судоходные компании, как независимые предпринимательские структуры, перестали получать субсидии из госбюджета, а существующая законодательная база не обеспечивала привлечение иностран­ных кредитов для строительства новых судов.

В ходе реформирования тарифной системы в морских пор­тах сложилась двойная система тарифов. Одна система тарифов обеспечивала высокую рентабельность работ и услуг, предо­ставляемых иностранным грузо-, судовладельцам. Другая сис­тема тарифов предопределяла убыточность работ и услуг, ока­зываемых российским грузо-, судовладельцам. Наличие двух­уровневой системы тарифов привело к снижению качества и нарушению сроков обслуживания российских клиентов и недо­вольству иностранных клиентов дискриминационной тарифной политикой, и в результате, к недополучению морскими порта­ми причитающихся им валютных платежей и снижению налого­облагаемой базы.

Анализ систем реформирования российских естественных монополий, в том числе в отдельных отраслях транспорта, поз­воляет учесть основные уроки этих реформ при формировании регуляторной модели железнодорожного транспорта.

16. Выбор оптимальной регуляторной модели для железнодорожного транспорта в России.

1 За исключением выделяемых на первом этапе

2 Могут быть выделены как дочерние общества на первом этапе реформ

3 Транзитные, интермодальные, рефрижераторные компании

4 На третьем этапе оценивается целесообразность выделения грузовой компании в дочернее

  акционерное общество со 100%-ной собственностью ОАО «РЖД»

5 Включая учреждения и объекты социальной сферы, остающиеся в ОАО «РЖД»

6. На последующих этапах оценивается целесообразность выделения в отдельную компанию

Классификация видов деятельности по степени монополизации на каждом этапе реформы

Варианты структурирования и организации основных видов деятельности

Пути развития бизнес-системы

17. Первый этап реформ (2001—2002 гг.)

Первый этап, продолжительность которого составляет 1,5 _ 2 года, является подготовительным. Основными целями" этого периода реформирования являются: построение эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и неосновных видах деятельности, разделение функций государ­ственного регулирования и управления хозяйственной деятель­ностью на федеральном железнодорожном транспорте, а также подготовка к разделению хозяйственных видов деятельности. Последняя состоит из управленческого и финансового структу­рирования хозяйственной деятельности по видам бизнеса и ор­ганизационного отделения некоторых предприятий неосновной деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потен­циал.

На первом (подготовительном) этапе реформ решается ряд задач. Прежде всего, должны быть переданы функции хозяйст­венного управления специально создаваемому хозяйствующему субъекту на федеральном железнодорожном транспорте. Далее следуют приватизация и вывод из структуры федерального же­лезнодорожного транспорта отдельных предприятий, не свя­занных с организацией движения, обеспечением аварийно-вос­становительных и мобилизационных работ и входящих в по­тенциально конкурентный сектор. Создаются условия для скорейшего организационно-правового разделения видов дея­тельности, в том числе оптимизируется система управления на федеральном железнодорожном транспорте.

Кроме того, задачей первого этапа является создание меха­низмов внутреннего и внешнего контроля и управления ходом реформы, а также правовое обеспечение структурной реформы на железнодорожном транспорте.

В целях правового обеспечения реформы должны быть раз­работаны основные принципы и механизмы государственного регулирования в естественно монопольном, временно моно­польном и конкурентном секторах; определен порядок функ­ционирования независимых перевозчиков на железнодорожном транспорте и обеспечен равноправный доступ к продукции (ра­ботам, услугам) монопольного сектора'. Также следует опреде­лить виды деятельности и имущества, относящиеся к монополь­ным и конкурентным секторам, ограничить хозяйственный оборот отдельных видов имущества естественно монопольного сектора.

Хозяйствующий субъект на подготовительном (первом) этапе реформ осуществляет следующие виды деятельности.

Во-первых, он предоставляет услуги по использованию ин­фраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе собственникам подвижного состава) и содержит инфраструкту­ру. Во-вторых, эксплуатирует локомотивный парк и предостав­ляет услуги локомотивной тяги. В-третьих, эксплуатирует соб­ственный грузовой вагонный парк и предоставляет услуги гру­зовых перевозок собственным вагонным парком. В-четвертых, осуществляет грузовые перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки.

Для выполнения перечисленных видов деятельности хозяй­ствующий субъект наделяется имуществом федерального желез­нодорожного транспорта по следующим основным группам: инфраструктура железнодорожного транспорта; локомотивный парк МПС России, локомотивные депо, пункты технического обслуживания локомотивов; грузовой вагонный парк МПС России, вагонные депо, пункты технического обслуживания грузовых вагонов; парк пассажирских вагонов локомотивной тяги, пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов ло­комотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов; моторвагонный парк пригородного сообщения, моторвагонные пассажирские депо, пункты технического обслуживания мотор-вагонного подвижного состава; имущество предприятий, входя­щих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфра­структуры, подвижного состава и технических средств железно­дорожного транспорта1; имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и вы­полняющих научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области повышения безопасности движения, обновления производственно-технической базы, разработки и внедрения ресурсосберегающих и информационных систем и технологий, мобилизационной работы; объекты социальной сферы; недвижимое имущество и прочее имущество, необходи­мое для осуществления административно-управленческих функций.

18. Выбор организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта

Исходя из масштаба и функций формируемого хозяйствую­щего субъекта и требований к нему, на первом этапе реформ его организационно-правовая форма должна быть определена на основе анализа следующих возможных вариантов:

- сохранение существующей структуры управления фе­деральным железнодорожным транспортом (включая МПС России);

- федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП);

- единое открытое акционерное общество (ОАО), 100 % акций которого находятся в федеральной собственности;

- несколько открытых акционерных обществ, 100 % акций которых находятся в федеральной собственности.

1). Сохранение существующей структуры управления федеральным железнодорожным транспортом.

Основные преимущества

Предоставление руководству и сотрудникам системы федераль­ного железнодорожного транспорта возможностей сконцентриро­ваться на внутренней реорганизации и трансформации бухгалтер­ского учета (без дополнительного отвлечения внимания на юриди­ческие процедуры слияния).

Снижение риска дополнительной концентрации "рыночной влас­ти" у одного хозяйствующего субъекта.

Снижение риска "потери" активов в ходе реорганизации за счет сохранения существующего состава и юридической структуры пред­приятий и организаций системы.

Основные недостатки

Сохранение на подготовительном (первом) этапе реформ со­вмещения хозяйственных и регулирующих функций.

Риск затягивания реформ в отсутствие мощного внутреннего стимула к началу реорганизации.

Невозможность выстраивания системы управления и учета по видам деятельности без изменения юридически закрепленной струк­туры управления.

Сохранение организационного объединения естественно моно­польных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.

2). Федеральное государственное ' унитарное предприятие (ФГУП)

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Минимальность организационно-правовой трансформации на первом (подготовительном) этапе.

Основные недостатки

Необходимость трансформации единого ФГУП в ОАО при пере­ходе ко второму этапу реформ, т.е. создание дополнительного шага на пути преобразований.

Риск затягивания реформ.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск увеличения непрозрачности предприятия при слиянии.

Рост зависимости от кредиторов при слиянии.

Риск усиления монополизации отрасли.

Риск "потери" активов в ходе реорганизации (может быть сни­жен путем проведения инвентаризации и специального аудита).

Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.

Недостаточная привлекательность для внешних инвестиций из-за невозможности участия внешних инвесторов в капитале и управ­лении предприятием, а также из-за отсутствия права собственности на имущество.

3). Открытое акционерное общество (ОАО).

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Необратимость перехода ко второму этапу за счет придания соответствующих функций органу государственного управления на железнодорожном транспорте и за счет представительства государ­ства в Совете директоров.

Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как относительная гарантия достаточных темпов реформы.

Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред­приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.

Более действенный (по сравнению с ФГУП) государственный контроль имущественного комплекса: деятельность исполнительных органов ОАО контролируется рядом нормативных актов.

Финансовая устойчивость за счет большей гибкости в распоря­жении активами.

Обеспеченная мотивация труда работников.

Основные недостатки

Отвлечение внимания руководства федерального железнодо­рожного транспорта также И на юридические преобразования.

Риск затягивания реформ.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск роста непрозрачности предприятия при слиянии.

Риск злоупотреблений, связанных с дополнительной концентра­цией "рыночной власти" у одного хозяйствующего субъекта.

Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на инвентаризацию и аудит.

Риск необратимости отчуждения государственного имущества вследствие приватизации.

4). Несколько открытых акционерных обществ.

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Возможность обеспечить неизбежность перехода ко второму этапу за счет придания соответствующих функций органу государст­венного управления на железнодорожном транспорте и за счет представительства государства в Советах директоров.

Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как относительная гарантия достаточных темпов реформы.

Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред­приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.

Большая, чем в министерстве и ФГУП, мотивация труда работ­ников.

Низкая степень слияния потенциально конкурентного и моно­польного секторов, и соответственно снижения риска усиления мо­нополии.

Отсутствует риск затягивания реформ.

Рост финансовой прозрачности по видам деятельности.

Основные недостатки

Риск необратимости структурных преобразований.

Риск потери устойчивости железнодорожного транспорта в целом.

Из-за отсутствия раздельного учета по видам деятельности на момент выделения, отсутствует адекватная аналитическая база, по­зволяющая оценить результаты деятельности выделяемых субъек­тов и реальную стоимость их активов; тем самым возникает опас­ность неоптимального формирования имущественного комплекса создаваемых ОАО.

Отвлечение внимания руководства федерального железнодо­рожного транспорта также и на юридические преобразования.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на инвентаризацию и аудит.

5). Процедура формирования ОАО "РЖД".

До формирования АО "РЖД" необходимо обеспечить нормативное регулирова­ние особенностей приватизации на железнодорожном транс­порте. Процедура приватизации будет проходить в несколько этапов.

Прежде всего, будет определен порядок приватизации, со­ставлен перечень имущества, включаемого в уставный капитал и передаваемого на баланс ОАО, определено количество и но­минал акций создаваемого общества. Одновременно будет раз­работан и утвержден план приватизации и проведена государ­ственная регистрация компании. Далее происходит наделение ОАО вышеуказанным имуществом. Из реестра федерального имущества исключаются реорганизуемые государственные уни­тарные предприятия.

Все вышеуказанные этапы реализуются под управлением Комиссии по приватизации и территориальных органов Минимущества России при непосредственном участии МПС России.

19. Механизмы управления реформой при переходе от первого (подготовительного) ко второму этапу

Для обеспечения своевременности, полноты и правильности выполнения мероприятий различных этапов реформирования предлагаются следующие механизмы контроля и управления.

Внешнее управление и контроль. Правительство Российской Федерации по согласованию с Президентом Российской Феде­рации назначает руководителя ОАО "РЖД", осуществляя тем самым функции общего собрания акционеров.

Правительственная комиссия по структурной реформе же­лезнодорожного транспорта контролирует полноту и своевре­менность выполнения предусмотренных мероприятий.

Основные положения, а также содержание и сроки реализа­ции этапов реформы утверждаются в нормативном порядке.

Внутреннее управление и контроль. Представители государ­ства в органах управления ОАО "РЖД" лично и через своих полномочных представителей контролируют соблюдение ос­новных принципов и направлений реформирования, а также полноту и своевременность выполнения компанией мероприя­тий соответствующих этапов.

Действенность внутренних механизмов управления и конт­роля будет обеспечена комплексом проводимых мероприятий.

Во-первых, вводится раздельный бухгалтерский учет по видам деятельности и в разрезе структурных подразделений на основе изменения плана счетов и введения системы автоматизи­рованного учета.

Во-вторых, разграничиваются полномочия. В рамках данно­го мероприятия закрепляется отделение функции сбора денежных средств за перевозки от функции осуществления перевозоч­ного процесса и от функции отражения операций в бухгалтер­ском учете.

В-третьих, усиливается роль внутреннего контроля. При одновременном изменении организационной структуры и сис­темы бухгалтерского учета.

В-четвертых, в условиях отказа от механизма "расчетных цен" и ослабления финансовой самостоятельности дорог созда­ется система инструментов мотивации на основании ключевых показателей эффективности.

20. Второй этап реформ (2003 – 2005 гг.)

Целью второго этапа реформы является организационно-правовое выделение из ОАО "РЖД" видов деятельности, кото­рые могут осуществляться другими хозяйственными общества­ми и быть открыты для конкуренции.

Содержание второго этапа реформирования. На этом этапе сохраняется организационное единство части грузовых перево­зок и инфраструктуры. Происходит рост конкуренции в грузо­вых перевозках. Завершается оптимизация структуры управле­ния (идет усиление управленческих цепочек по видам деятель­ности, сформированных на первом этапе).

Организационно-правовое разделение деятельности проис­ходит в виде выделения дочерних открытых акционерных об­ществ ОАО "РЖД" следующих видов деятельности: пригород­ных пассажирских перевозок; пассажирских перевозок в даль­нем следовании.

Реализация второго этапа реформ связана с принятием ре­шений в областях организации управления и развития каждого из видов деятельности и обеспечения равного доступа к откры­ваемым видам деятельности для всех потенциальных частных акционеров путем установления открытых, публичных тендер­ных процедур.

Пассажирские перевозки дальнего следования. С целью по­вышения уровня прозрачности и использования преимуществ специализации на втором этапе реформ все пассажирские пере­возки дальнего следования организационно отделяются от ОАО "РЖД" в виде дочернего открытого акционерного обще­ства (Федеральной пассажирской дирекции), 100 % акций которого остаются на втором этапе в собственности ОАО "РЖД".

Федеральной пассажирской дирекции принадлежат пасса­жирские вагоны, депо и пункты технического обслуживания; станционная инфраструктура, не используемая для грузовых перевозок; вокзалы, ориентированные на обслуживание пасса­жиров в дальнем следовании; имущество пассажирского хозяй­ства; часть пассажирских локомотивов.

Пригородные пассажирские перевозки. Пригородные пасса­жирские перевозки формируются по территориальному призна­ку, осуществляются пригородными пассажирскими компания­ми, расположение которых в основном совпадает со структурой административно-территориального деления страны. Пригородные пассажирские компании образуются в форме подразде­лений ОАО "РЖД" или в форме дочерних открытых акционер­ных обществ с участием региональных или муниципальных ор­ганов власти.

В собственность компаниям пригородных пассажирских перевозок передаются: моторвагонный подвижной состав; моторвагонные депо; вокзалы с преимущественно пригородным движением; павильоны', платформы, кассовое оборудование; часть имущества пассажирского хозяйства, относящегося к при­городным перевозкам.

21. Третий этап реформ (2006 — 2010 гг.)

Целью третьего этапа реформы является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.

Содержание третьего этапа реформ. Развивается частная соб­ственность на магистральные локомотивы. Происходит пере­ход большей части (60 % и более) парка грузовых вагонов в частную собственность. Развивается конкуренция в сфере гру­зовых и в сфере дальних пассажирских перевозок. Продаются лицензии на осуществление пригородных пассажирских перево­зок, ограниченных сроком действия (франшиз).

Рассматривается возможность создания нескольких конку­рирующих между собой вертикально интегрированных желез­нодорожных компаний.

Развитие отдельных видов деятельности происходит по линии усиления конкуренции.

Пассажирские перевозки дальнего следования. Происходит организационное выделение пассажирских перевозок дальнего следования в виде нескольких самостоятельных региональных пассажирских компаний - дочерних - обществ Федеральной пассажирской дирекции, в которые постепенно открывается до­ступ частному капиталу. Региональные пассажирские компании на основе лицензий имеют право выполнять пассажирские перевозки поездами своего формирования на всей территории страны вне зависимости от региона расположения той или иной компании.

Государственным органом по регулированию естественных монополий устанавливается механизм равноправного (конкурс­ного) распределения ниток графика пассажирского движения, выделенных ОАО "РЖД". Формируются условия для создания вне системы ОАО "РЖД" частных пассажирских компаний на некоторых направлениях пассажирских перевозок.    

Пригородные пассажирские перевозки. С целью повышения эффективности деятельности пригородных перевозок предо­ставляется возможность покупки лицензий на право осущест­вления пригородных перевозок в течение определенного перио­да (франшиз).

Увеличивается число компаний по пригородным перевоз­кам, принадлежащих частично или полностью субъектам Рос­сийской Федерации и (или) муниципальным властям.

22. Система государственного регулирования железнодорожного транспорта

В соответствии с федеральным законом "О естественных мо­нополиях" государственное регулирование естественных моно­полий направлено на достижение баланса интересов потребите­лей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего до­ступность реализованного ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных моно­полий.

Основными целями государственного регулирования в моно­польных секторах экономики являются: обеспечение макроэко­номической эффективности; справедливости по отношению к потребителю; справедливости по отношению к производителю товаров (работ, услуг), монопольного сектора.

Цели государственного регулирования в конкурентных сек­торах определены федеральным законом.

Общими задачами государственного регулирования железно­дорожного транспорта являются: обеспечение гармоничного развития единой транспортной системы страны и ее экономики, национальной безопасности и обороноспособности государст­ва, мобилизационной готовности железнодорожного транспор­та; безопасности перевозок; равноправного доступа к продук­ции (работам, услугам) естественно монопольного и временно монопольного (потенциально конкурентного) секторов; эффек­тивной тарифной политики, а также формирование стабильно развивающейся системы хозяйственных отношений (бизнесов) в железнодорожной отрасли и благоприятного инвестиционного климата; прогнозируемость изменений в правилах регулирования.

Требования к системе государственного регулирования же­лезнодорожного транспорта. Эффективная система государст­венного регулирования железнодорожного транспорта должна удовлетворять ряду требований. В их число входят: равноудаленность от хозяйствующих субъектов; формирование системы "сдерживания и противовесов" в регулировании; ориентация на обеспечение единства и гармоничности транспортной системы; единство и последовательность регулирования; обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; стабильность правил регулирования, предсказуемость изменений; обес­печение справедливости тарифов и обоснованности доходов монопольного сектора.

Страницы: 1, 2, 3