Учебное пособие: Государственные и муниципальные финансы

Как важнейший инструмент финансовой политики государства, рынок облигаций внутреннего долга, с другой стороны, представляет собой механизм регулирования текущей ликвидности банковской системы, а также обеспечивает участников торгов ликвидным инструментом, альтернативным вложениям в валюту.

Доля нового долга РФ во внешнем долге последовательно увеличивалась в результате новых внешних заимствований. Особенно резко доля долга РФ и весь внешний долг увеличились в 1998 г., когда из-за высоких процентных ставок на внутреннем рынке правительство проводило политику замещения внутреннего долга внешним.

За 1998 г. внешний долг вырос более чем на 20 млрд. долларов, в том числе за счет размещения Еврооблигаций на рынке, конвертации части ГКО в Еврооблигации, и заимствований у МФО. На 1 января 2000 г. долг РФ составлял приблизительно 1/3 всего внешнего долга, при этом доля Еврооблигаций выросла до 10% от величины внешнего долга.

Для того, чтобы получить представление о дальнейшей динамике государственного долга РФ, мы проделали сценарные расчеты с использованием модели долгосрочного прогнозирования, разработанной Экономической экспертной группой. Было сделано четыре варианта стратегии заимствований - только внутренние заимствования, только внешние заимствования у международных финансовых организаций, только внешние заимствования на международных рынках капитала, ограниченные внешние заимствования с привлечением остального финансирования на внутреннем рынке. Предполагалось, что в 2001 - 2020 гг. бюджет остается сбалансированным (исполняется с профицитом в годы значительной нагрузки по погашению долга - 2003-2005 гг.).

Темп роста ВВП (эндогенный) составил 3.5-3.6% в среднем за указанный период. Во всех вариантах происходило постепенное повышение реального обменного курса рубля примерно до 85-89% от уровня 1997 г. к 2015 г., и затем незначительное снижение реального курса рубля примерно до 82-83% от уровня 1997 г.

Расчеты показали, что при выполнении бюджета с нулевым сальдо и с профицитом в годы пиковой нагрузки по погашению долга, и при росте ВВП на 3,5% в год, государственный долг РФ при любой стратегии заимствований находится на устойчивой траектории.

В ближайшие годы государственный долг будет снижаться в процентном отношении к ВВП за счет реального укрепления рубля и роста ВВП, при условии, что Правительство будет следовать политике сбалансированного бюджета.

Доля государственного долга в иностранной валюте будет снижаться в результате укрепления рубля. Но даже в случае нулевых внешних заимствований с 2001 по 2015 г. внешний долг не снижается менее чем до 50% государственного долга.

В случае финансирования за счет размещения Еврооблигаций приведенная стоимость обслуживания долга оказывается на 20% выше, чем в случае заимствований у МФО. Наконец, масштабные внешние заимствования приводят к ускоренному укреплению курса рубля за счет увеличения предложения иностранной валюты.

По результатам расчетов оптимальной стратегией с точки зрения минимизации отношения государственного долга к ВВП в долгосрочной перспективе является рефинансирование долга за счет внутренних заимствований, с точки зрения минимизации стоимости обслуживания долга рефинансирование долга за счет заимствований у международных финансовых организаций.

Очевидно, что вторая стратегия едва ли реализуема в чистом виде. Кроме того, результаты расчетов обусловлены помимо прочего предположениями о процентных ставках на внутреннем рынке ценных бумаг и на рынке Еврооблигаций. Поэтому лучшая из возможных стратегией заимствований предполагает умеренные внешние заимствования, преимущественно у международных финансовых организаций, с привлечением остальных средств, необходимых для рефинансирования долга, на внутреннем рынке.

Политика сбалансированного бюджета и заимствований на внутреннем рынке лишь для покрытия кассовых разрывов приведет к увеличению доли ценных бумаг при сокращении таких составляющих как государственные гарантии, векселя и долг СССР и РСФСР за счет их погашения. Урегулирование проблемы кредиторской задолженности федерального бюджета путем переоформления в ценные бумаги может привести к однократному увеличению внутреннего долга и росту доли ценных бумаг. Увеличение масштабов заимствований на внутреннем рынке приведет к росту краткосрочной части долга, хотя при существующем объеме внутреннего долга этот фактор не представляет опасности.

В результате повторной реструктуризации долга перед Лондонским клубом и реструктуризации задолженности по ОВВЗ третьего транша, объем Еврооблигаций РФ в обращении может вырасти в два раза, и их доля во внешнем долге увеличится до 25% к концу 2001 года, и будет увеличиваться за счет новых заимствований. ¹

Ниже представлена структура государственной задолженности России (за исключением задолженности по ГКО-ОФЗ, по которой государство находится в состоянии дефолта).

Общая сумма задолженности разбита на две части - это долги бывшего СССР, который РФ взяла на себя после распада Союза и собственно российский внешний долг, т.е. долг образовавшийся после 1 января 1992 г. Ясно разделить эти два вида задолженности целесообразно в связи с отчетливой позицией правительства по разделению приоритетов этих видов обязательств.

Внешний долг РФ можно условно разделить на шесть составляющих:

Займы международных организаций;

Реструктуризированный долг бывшего СССР;

Кредиты и займы российских банков;

Кредиты и займы российских предприятий;

Валютные облигации внутреннего займа;

Еврооблигации и субфедеральные внешние займы и кредиты.

Два года как объем внешнего долга России не увеличивается. В середине 1998 г. он оценивался в 160 млрд долл., теперь же сумма долга не достигает и 150 млрд долл. После того как завершится реструктуризация российского долга Лондонскому клубу кредиторов (это стало возможным после того как 12 февраля 2000 г. на переговорах во Франкфурте было согласовано решение о переоформлении долга в 30-летние еврооблигации), общая сумма долга уменьшится еще более чем на 10 млрд. долл.

Впрочем, речь идет именно о сумме долга, а не о его рыночной стоимости. В первые месяцы после девальвации 1998 г. российский долг можно было скупить за десятую часть его номинала. Если бы тогда у России были такие средства. Однако с весны 1999 г. котировки российских внешних обязательств растут в цене. Пока наиболее сильный рост пришелся на период от середины декабря 1999 г. до середины февраля 2000 г.; за это время облигации прибавили в полтора раза - от 50-65% до 70-80% от своей номинальной стоимости.

Важно понимать, что хотя налоги на экспортно-импортные операции и составляют 32,2% в общей совокупности доходов или 4,8% ВВП, но именно они, обеспечивая положительное сальдо торгового баланса, являются основным ресурсом решения одной из главных задач балансировки бюджета выплаты государственного долга РФ. На рис.1 можно видеть насколько велико значение государственного долга для баланса федерального бюджета России, который по большей части представляет собой долг СССР (см. рис.1, отражающий структуру государственного долга России по состоянию на 1.01. 2000 г)

За 2001 год внешний долг резидентов уменьшился со 162,8 до 158,7 млрд. долларов (на 4,1 млрд. долларов).

В результате операций, включаемых в платежный баланс (новое привлечение, фактическое погашение основного долга, операции на вторичном рынке, изменение задолженности по невыплаченным процентам), внешний долг уменьшился на 1,2 млрд. долларов. Вследствие прочих изменений (в основном валютной переоценки, связанной главным образом с падением обменного курса евро к доллару США) внешний долг в эквиваленте долларов США уменьшился на 2,9 млрд. долларов.

Основную долю внешнего долга России (79%) составляют обязательства сектора государственного управления - 124,6 млрд. долларов на 1 апреля 2001 года. В их числе задолженность Правительства Российской Федерации составляет 123,6 млрд. долларов, органов местного управления - 1,0 млрд. долларов.

В структуре иностранных обязательств Правительства Российской Федерации большая часть (53%) приходится на задолженность, принятую на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР. На 1 апреля 2001 года она состояла из долга Парижскому клубу кредиторов (38,5 млрд. долларов, или 58% долга бывшего СССР), бывшим социалистическим странам (14,1 млрд. долларов, или 22%), задолженности по ОВГВЗ в части III, IV и V траншей (1,2 млрд. долларов, или почти 2%), а также прочей задолженности (11,7 млрд. долларов, или 18%), включающей преимущественно долги странам - не членам Парижского клуба.

Структура внешнего долга, принятого на ебя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на.01. 2002 года).

Задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 года в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. На конец отчетного периода эти обязательства оценивались в 20,5 млрд. долларов (35,2% нового российского государственного федерального внешнего долга).

Для России как самостоятельного заемщика важными источниками внешних ресурсов являлись также кредиты международных финансовых организаций, прежде всего МВФ и МБРР (на 1 апреля 2001 года - 15,1 млрд. долларов, или 25,9% нового российского государственного федерального внешнего долга), прочие кредиты (7,7 млрд. долларов, или 13,3% долга), валютные ценные бумаги, за исключением выпущенных для реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов (10,3 млрд. долларов, или 17,7% долга), ГКО-ОФЗ (1,4 млрд. долларов, или 2,4%), а также прочая задолженность, большую часть которой составляют обязательства по клиринговым расчетам (3,2 млрд. долларов, или 5,5%).

Структура нового федерального государственного внешнего долга России (по состоянию на 1 января 2003 года).

Внешний долг местных органов управления существует в виде еврооблигаций (0,6 млрд. долларов) и кредитов иностранных банков (0,4 млрд. долларов).

Задолженность Банка России перед МВФ оценивалась на 1 апреля 2001 года в 2,7 млрд. долларов. Ее сокращение на 4% за I квартал 2001 года связано с изменением курса СДР к доллару США.

Внешний долг банковской системы вырос за отчетный период на 0,5 млрд. долларов и на 1 апреля оценивался в 9,8 млрд. долларов.

Иностранные долговые обязательства нефинансовых предприятий в целом сократились на 0,2 млрд. долларов и составили на конец отчетного периода 21,5 млрд. долларов США. Зафиксировано уменьшение всех компонентов внешних обязательств данного сектора, за исключением кредитов, привлеченных предприятиями-резидентами от их прямых иностранных инвесторов, по которым имел место некоторый рост.

Таблица 1. Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Государственный внутренний долг РФ в 2002 году увеличился по сравнению с 2001 годом на 17,7% и составил на 1 января текущего года 680,3 млрд рублей, при этом объем госдолга, выраженного в ГКО/ОФЗ, впервые с 1999 года времени своего наивысшего показателя вырос на 17,2% и составил 643 млрд. рублей.

Таблица 2. Структура и динамика государственного внутреннего долга (в части государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации) (млрд. руб)

Департамент управления государственным внутренним долгом Минфина РФ 30 мая 2001 года произвел погашение:

1. Купона 1 выпуска 26154RMFS в объеме 22.73 млн. рублей. Ставка купонного дохода 2% годовых, купонный доход 8.38 рубля.

2. Купона 1 выпуска 29004RMFS в объеме 361.30 млн. рублей. Ставка купонного дохода 18% годовых, купонный доход 74.96 рубля.

На погашение купонов из бюджета перечислено 384.03 млн. руб.

Одним из важных показателей кредитоспособности государства является отношение чистой экспортной выручки к объему внешнего долга.

Помимо долгов бывшего СССР с 1991 г. Российская Федерация произвела собственные внешние и внутренние заимствования на сумму 77,1 млрд. долл. и 648,3 млрд. руб. соответственно. Такая активная политика на рынке внутренних и внешних заимствований была обусловлена в первую очередь проводимой в этот период жесткой денежно-кредитной политикой.

В соответствии с ней объем денежной массы в экономике сохранялся неизменным, и поэтому использовались только неэмиссионные источники финансирования бюджетного дефицита. Внешние заимствования были предоставлены России международными финансовыми организациями (МВФ, МБРР, ЕБРР), иностранными государствами (Германией, США, Францией) и частными иностранными компаниями. Часть валютных кредитов была получена от Центрального банка РФ за счет сокращения его золотовалютных резервов. Помимо валютных заимствований российское правительство производило обширные заимствования на внутреннем рынке государственных ценных бумаг с целью финансирования бюджетного дефицита. К 1997 г. выпуск государственных краткосрочных обязательств (ГКО), облигаций федерального займа (ОФЗ), облигаций государственного сберегательного займа (ОГСЗ) достиг огромного масштаба. Система управления государственным долгом должна обеспечивать:

раскрытие информации, учет и статистическую отчетность по состоянию государственного долга;

мониторинг и прогноз состояния, подготовку проектов политических решений в отношении объема, структуры государственного долга, стоимости заимствований;

текущие решения по заимствованиям, ведение переговоров и подготовку сделок;

завершение создания системы управления государственным долгом, обеспечивающей снижение кредитных рисков;

координацию действий субъектов, которые участвуют в управлении государственным долгом (непосредственно совершают сделки по заимствованиям, распределяют ресурсы, осуществляют учетную функцию и т.д.);

обеспечение денежных ресурсов для совершения процентных и возвратных платежей по долгам,

контроль денежных потоков (поступление средств, их по объектное и в рамках лимитов использование, контроль возвратных платежей);

текущее регулирование и воздействие на государственный долг с целью поддержания его ликвидности, минимизации его величины, расходов на его обслуживание и рисков, с ним связанных (игра на финансовых рынках, направленная на оптимизацию долга, проведение реструктуризации долгов и т.д.);

организацию рынка государственных ценных бумаг и воздействие на организацию рынка государственных ценных бумаг и воздействие на его конъюнктуру.

2. Сущность и значение государственных ценных бумаг для регулирования государственного долга.

Государственная ценная бумага это срочный обращаемый документ преимущественно долгового характера, выпущенный уполномоченным государственным органом в виде записи на счете или на бланке установленной формы, удостоверяющий имущественное право, осуществление которого производится, как правило, на условиях и в порядке, устанавливаемых при выпуске ценной бумаги.

Государственные ценные бумаги, выпускаемые в виде срочных долговых обязательств, являются одним из инструментов управления государственным долгом.

Важной задачей денежных властей в после кризисном 1999 г. было восстановление доверия к инструментам государственного долга. В анализируемый период не были полностью преодолены последствия кризиса, однако были созданы объективные предпосылки для развития этого сектора российского финансового рынка в будущем.

Работа вторичного рынка ГКООФЗ возобновилась 15 января 1999 г. с торгов по нереструктурируемым ОФЗ-ПД, а с 28 января в торгах стали принимать участие облигации, выпущенные в ходе новации: ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФД) сроком обращения 45 лет, ОФЗ с нулевым купоном сроком обращения 3 года (инвестиционный выпуск ОФЗ-ПД серии 25030) и 2 выпуска ГКО.

Реструктуризации подлежали ГКООФЗ инвесторов на сумму 188,2 млрд. руб. по номиналу (без учета портфеля Банка России, для которого применяется специальная процедура реструктуризации). К моменту окончания основного этапа новации (1 мая 1999 г) российские держатели обменяли 95,6%, иностранные инвесторы 88,5% от объема своих портфелей, подлежащих новации. Не прошли процедуру обмена облигации объемом около 14 млрд. руб. по номиналу. Держателям ГКО и ОФЗ, не осуществившим новацию до 1 мая, Правительство Российской Федерации предоставило возможность участвовать в ней на прежних условиях с 20 ноября по 27 декабря 1999 г. в рамках дополнительного этапа новации. По его окончании объем необмененных гособлигаций сократился до 3,5 млрд. рублей.

Минфин России в течение года четко придерживался графика погашений ГКО и купонных выплат по ОФЗ и не осуществлял заимствований на рынке государственного долга до середины декабря. Суммарный объем купонных выплат в 1999 г. составил 51,2 млрд. рублей.

В 1999 г. Банк России продолжил подготовку запуска рынка междилерского РЕПО с целью предоставить участникам рынка возможность оперативного регулирования своей ликвидности без использования кредитов Банка России. ¹ С 1 октября 1999 г. операции РЕПО в торговой системе ММВБ могут осуществлять 16 кредитных организаций, заключивших соответствующие соглашения. Однако в условиях избыточной ликвидности банковской системы (что временно снизило интерес к возможности привлечения краткосрочных заимствований), а также неурегулированности некоторых вопросов бухгалтерского учета, связанных с налогообложением доходов от операций РЕПО, этот финансовый инструмент до конца года оставался не востребованным участниками рынка.

По окончании основного этапа реструктуризации внутреннего государственного долга и погашения выпущенных в ее ходе ГКО, рынок государственных ценных бумаг перешел в новое состояние. По сравнению с докризисным состоянием оно характеризуется сокращением более чем в полтора раза рыночной части облигационного долга, удлинением почти втрое сроков заимствований и наличием в обращении только инструментов с фиксированными и достаточно низкими купонными ставками (1030% годовых), что позволяет эмитенту снизить расходы на обслуживание внутреннего долга и точно их рассчитать на весь период обращения.

17 и 21 декабря Минфин России провел аукционы по размещению 3 новых выпусков ГКО среди нерезидентов владельцев средств на транзитных счетах типа С с совокупным объемом предложения 6,5 млрд. руб. по номиналу. По этим выпускам, в отличие от остальных обращавшихся в 1999 г. выпусков ГКООФЗ, не устанавливались ограничения на репатриацию выручки. Выпуск новых ГКО был обоснован необходимостью неэмиссионным способом компенсировать потери бюджета, связанные с приостановкой кредитования России со стороны МВФ.

Итоги аукционов оказались очень успешными для эмитента. Всего было размещено ГКО на 3,8 млрд. руб. по номиналу, средневзвешенная доходность составила 0,694,26% годовых по выпускам с погашением в апрелеиюле 2000 года.23 и 24 декабря эмитент провел доразмещение двух выпусков ГКО по ценам выше номинала. Столь высокие цены покупки ГКО объясняются тем, что нерезиденты были готовы приобрести эти бумаги с любой (даже отрицательной) доходностью ради использования предоставленной по ним преференции свободного вывода из России вложенных в них средств сразу после погашения.

На конец 1999 г. объем рынка ГКООФЗ достиг 266,9 млрд. руб. по номиналу.

Сохранение масштабного присутствия нерезидентов на рынке внутреннего госдолга в 1999 г. стало результатом введенных в отношении них ограничений на репатриацию выручки от операций с ГКООФЗ. После завершения основного этапа новации до конца года удельный вес портфеля ОФЗ нерезидентов колебался на уровне около 40% под влиянием разнонаправленных факторов: подготовки к валютным аукционам, купонными выплатами по ОФЗ и др. В ноябре нерезиденты сократили объемы своих портфелей, вкладывая средства, полученные от продажи ОФЗ, в российские корпоративные ценные бумаги.

В рамках осуществления условий новации для нерезидентов Банк России с апреля по октябрь провел 6 спецаукционов по продаже иностранной валюты уполномоченным банкам, действующим по поручению и за счет нерезидентов, реализовав всего 300 млн. долл. США (по 50 млн. долл. США на каждом). Курс продажи составлял 1,1 от официального курса доллара США к рублю на дату аукциона. Допускалась свободная репатриация приобретенной иностранной валюты. Стремление нерезидентов вывести из России свои средства, ранее вложенные в гособлигации, проявилось в многократном превышении на всех аукционах объема поданных ими заявок на покупку иностранной валюты над ее предложением.

Важной задачей денежных властей в рассматриваемый период было предотвращение неуправляемого перевода средств нерезидентов с рынка ГКООФЗ на внутренний валютный рынок и предоставление альтернативных вариантов использования этих средств. С этой целью в мартеапреле Банк России принял нормативные документы, позволяющие иностранным участникам использовать средства на их счетах типа С для покупки акций и облигаций ряда крупнейших российских предприятий, прошедших листинг ММВБ. С 13 октября нерезиденты получили также возможность оплачивать доли (акции) кредитных организаций путем внесения ОФЗ-ПД (выпуск 25030), а также денежных средств в размере, не превышающем стоимость гособлигаций, ранее внесенных в оплату акций. Правительство Российской Федерации 20 ноября разрешило нерезидентам инвестиции в экономику России с использованием средств на счетах типа С путем покупки акций, которые затем не могут быть проданы в течение 3 лет.

Активность участников вторичного рынка в течение года в целом была невысокой. Хотя обороты торгов ОФЗ возрастали от месяца к месяцу вплоть до ноября, они оставались низкими по отношению к докризисному уровню и объемам этих облигаций в обращении. В отдельные периоды на рынке наблюдались резкие всплески активности, вызванные подготовкой участников к валютным аукционам либо реализацией иных задач.

Интерес к различным выпускам гособлигаций был избирательным, наиболее торгуемыми были самые короткие бумаги: в начале года ГКО, затем ОФЗ-ПД серии 25022 (погашение в феврале 2004 г).

Таблица 3. Объем торгов на рынке ГКО/ОФЗ¹

Государственное участие в регулировании фондового рынка необходимо, поскольку этот рынок является очень масштабным и рискованным для финансовой безопасности страны. Особенно активную роль государство должно выполнять на начальных этапах становления рынка ценных бумаг в стране, т. к. только оно может "запустить" это рынок в его цивилизованной безопасной форме.

3. Организация займов органами местного самоуправления в РФ: нормативно-правовая база и практика.

Наиболее важные вопросы, касающиеся займов органов местного самоуправления и оценки их долгов.

О муниципальных заимствованиях в РФ мы можем говорить примерно с 1995-97гг., когда органы местного самоуправления России впервые стали использовать заемные средства для пополнения местной казны и осуществлять эмиссию ценных бумаг от своего имени. Пик заимствований приходится на 1998г., когда совокупный долг муниципальных образований (МО) РФ в капитальном внутреннем долге РФ оценивался как 25-30%.

Содержание, эволюция и механизм займов органов местного самоуправления. Законодательное оформление муниципальных заимствований начинается с момента реализации этой практики некоторыми МО РФ. Так, к заемным средствам местного бюджета, согласно закону РФ О финансовых основах местного самоуправления(1997г), относятся займы у юридических и физических лиц под выпушенные муниципалитетом ценные бумаги (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), кредиты кредитных организаций, бюджетные ссуды у вышестоящих бюджетов (государственного и субъекта РФ). Этот закон устанавливал лимит займов (долговых обязательств) МО: они не должны превышать 15% от объема расходов утвержденных проектом бюджета.

Вступивший в силу с 1.01.00г. Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальные заимствования как займы и кредиты, привлекаемые от юридических и физических лиц, по которым возникают долговые обязательства МО как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (статья 90). Проблема муниципальных займом рассматривается сейчас, прежде всего, в связи с источниками финансирования дефицита местного бюджета, к которым относят:

- муниципальные займы путем выпуска ценных бумаг от имени МО;

- кредиты кредитных организаций;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты;

- поступления от продажи муниципального имущества;

- изменения остатков средств на счетах местного бюджета.

Статьей 92 Бюджетного кодекса РФ установлен лимит на размер дефицита местного бюджета - не более 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (некоторые исключения связаны с поступлениями от продажи имущества).

Содержание, структура и управление муниципальным долгом.

Использование муниципальных заимствований ведет к образованию муниципального долга и необходимости его обслуживания. Муниципальный долг-совокупность долговых обязательств муниципального образования, обеспечивается всем муниципальным имуществом составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования в РФ могут существовать в виде:

- кредитных соглашений и договоров;

- займов путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- договоров и соглашений о получении МО бюджетных ссуд и кредитов от бюджетов иных уровней;

- договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

В объем муниципального долга включаются:

- номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;

- объем долга по кредитам;

- объем долга по бюджетных ссудам и бюджетным кредитам от бюджетов иных уровней;

- объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным МО.

Органы МС используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга. Долговые обязательства погашаются в сроки определяемые условиями займа и не могут превышать 10 лет.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11