Курсовая работа: Муниципальные финансы и проблемы их развития в современных условиях
В результате регионы и муниципальные образования
в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли
значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости
от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового
выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения
регулирующих налогов.
Между тем упор на дотационные формы межбюджетного
регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от
вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового
потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма
финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию
достаточной финансовой базы местного самоуправления.
2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на
муниципальном уровне
В экономической литературе высказываются различные
предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном
уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к
различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть
другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами
стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные
налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и
делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и
сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из
направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись
от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от
практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали
к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по
принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия
взглядов, практически все исследователи связывают решение проблемы
дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.
В проекте закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» формирование доходов местных
бюджетов предполагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных
образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями
представительных органов местного самоуправления в соответствии с
законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений),
доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам,
установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а
также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого
субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и
нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные
бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта
Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий
год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок
действия.
Предложенный подход, в соответствии с которым
определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной
основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установленные
нормативы, представляется достаточно конструктивным. Это позволит
муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, разрабатывать
его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет
способствовать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд
положений закона, касающихся формирования доходных источников местного
бюджета, является, по нашему мнению, спорным.
Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в
проекте закона трактовкой собственных доходов местного бюджета, в соответствии
с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая закрепленные
и регулирующие источники. В законопроекте не употребляется термин
«регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными
нормативами отчислений от федеральных налогов и сборов на временной основе».
Классификация доходов на законодательно закрепленные
(собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования
(регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной финансовой
практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов, достаточности
собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой
децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления
выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные
характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не
позволяет провести такой анализ и искусственно снимает проблему финансовой
обеспеченности местного самоуправления. Возникает противоречие с положениями
Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в
большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением
этих терминов в уже существующих законодательных актах.
Речь идет о том, что в силу неких правовых коллизий
основные федеральные налоги, которые в пределах закрепленных долей отнесены к
собственным доходам местных бюджетов (Федеральный закон «О финансовых основах
местного самоуправления»), по отношению к бюджетам субъектов РФ определяются
как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом
РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные
налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в
процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый
год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Бюджетный
кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным
законом о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы.
Исходя из этихположений, федеральные
налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в
бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, устанавливаемых
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что
региональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в
соответствии с установленными нормативами лишь на год, а не на более длительный
период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для
муниципальных образований доли соответствующих федеральных налогов на
постоянной основе (для формирования собственных доходов местных бюджетов), а
также на долговременной основе (для формирования регулирующих доходов). Ясно,
что при таком механизме, исключающем возможность точного прогноза доходов и
расходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут
ввести сколько-нибудь стабильные значения нормативов отчислений от федеральных
налогов для муниципальных образований.
Это во многом объясняет, почему на практике доли
отчислений от ряда федеральных и региональных налогов, определяемые
муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регулирующие,
но и собственные налоговые доходы местных бюджетов, формируемые за счет
отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на
длительный период, а ежегодно, что противоречило положениям Федерального
закона «О финансовыхосновах местного самоуправления в РФ».
Кроме того, практика ежегодного изменения нормативов
отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была
связана с действиями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право
региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные
нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным
кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов
финансирования бюджетов муниципальных образований.
Путаница с определением собственных и регулирующих
доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят
из такого критерия, как процентное разграничение налога между уровнями
бюджетной системы. При этом возможности разночтения, содержащиеся в положениях
Бюджетного кодекса, используются представителями разных уровней бюджетной
системы в соответствии с направленностью их интересов. Так, некоторые субъекты
Федерации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим
доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расчете
трансфертов в состав собственных доходов включают и отчисления от регулирующих
доходов.
В российской экономической литературе даже возник
термин «условно собственные доходы», под которыми понимают общую сумму доходов
и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология
европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе:
показатель местныхналогов помимо исключительно местных налогов
включает и доходы, поступающие в виде отчислений от долевых налогов,
обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их территории
налоговых средств.
Очевидно, требуется уточнение содержания собственных
и регулирующих доходов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех
уровней бюджетной системы. Собственные доходы бюджетов предлагается
рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или
частично за определенным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к
собственным налоговым доходам муниципальных бюджетов следует отнести местные
налоги и закрепленные законодательно на постоянной основе за местными
бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные
доли или разделенные налоговые ставки.
Регулирующие налоги (применительно к местным
бюджетам) — это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам
отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые
устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей
налогов (федеральных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными
образованиями.
При выборе путей бюджетного реформирования
следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований
является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально
необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных
налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости
обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что
необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не
на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию
распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе
четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня
пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не
позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных
бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников
целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить
формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.
В наилучшей степени это достигается, на наш
взгляд, при применении местных налогов, зачисляемыхв местный бюджет в
полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или
разделенные налоговые ставки. При определении состава местных налогов следует
в большей степени ориентироваться на имущественные налоги, являющиеся в
мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается
совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели
закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог
- один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей,
заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, и позволяет
избежать перекосов в бюджетной обеспеченности территорий, которые могут
возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких неравнозначных
налогов, как например, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и
акцизы.
Важно также учитывать, что в силу существенной
дифференциации уровней развития российских муниципальных образований величины
налоговых поступлений по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на
душу населения) сильно колеблются. Межмуниципальные различия налоговых
поступлений обусловлены такими факторами, как: особенности налогового
законодательства в области установления местных налогов и сборов, диспропорции
в экономическом развитии муниципальных образований, неоднородность налоговой
базы, различия в налоговых усилиях властей и др.
В данных условиях закрепление собственных налоговых
источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему
выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с
высокой и низкой налоговой базой. Это определяет необходимость проведения
детального анализа, направленного на выявление сравнительной целесообразности
использования единых и дифференцированных нормативов отчислений и налоговых
ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляемым в местный бюджет на
постоянной основе.
Кроме того, это означает, что на современном
этапе (при приоритетном значении метода налогового распределения доходов на
основе закрепления налогов и разделения налоговых ставок) сохраняется необходимость
использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и
финансовая помощь.
В проекте закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основной формы
выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений
предусматривается предоставление дотаций из региональных фондов финансовой
поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки поселений.
При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично
дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов.
Предлагается также законодательно установить постепенное снижение
финансирования городских и сельских поселений из районного фонда финансовой
поддержке с 50% в 2005г. до 20% в 2008г., что, по-видимому, направлено на
постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими налоговыми
источниками.
Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду
вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное
сокращение фонда финансовой поддержки на районном уровне при сохранении роли
аналогичного фонда на региональном уровне: удастся ли осуществить отлаженное
взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не
совсем логичным с позиций декларируемой в законопроекте ориентации на четкое
разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных
образований представляется положение о введении субвенций из бюджетов
поселений в бюджет муниципального района на межмуниципальные нужды.
Улучшение самообеспеченности территорий и одновременно
реализация стимулирующей функции межбюджетных отношений, на наш взгляд, предполагает:
- закрепление за местными бюджетами определенных
налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов
через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки,
- в случае их
недостаточности для покрытия минимально необходимых расходов использование
межбюджетного регулирования — сначала путем установления временных нормативов
отчислений от регулирующих налогов на ряд лет, и лишь затем — посредством
безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов.
3.
ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1.
Доходы местных бюджетов
Доходы
местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет
доходную часть местных бюджетов, состоящую из:
-
собственных доходов;
-
поступлений от регулируемых доходов.
Доходная
часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по
взаимным зачетам.
Рассмотрим
детально доходную часть местных бюджетов:
1.
Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской
Федерации. К ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц;
налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные
сборы.
2.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
1)
доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
2)
не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося
на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной
программой приватизации;
3)
доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений,
и муниципальных земель;
4)
платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии
с законодательством Российской Федерации;
5)
доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
6)
штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации;
7)
государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
8)
не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
9)
подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью
без образования юридического лица.
3.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных
налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными
образованиями на постоянной основе.
Размеры
минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за
муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются
законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации.
К
указанным долям относятся:
1)
часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по
субъекту Российской Федерации;
2)
часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту
Российской Федерации;
3)
часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства
(за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из
Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской
Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
4)
часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в
среднем по субъекту Российской Федерации;
5)
часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на
минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в
пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.
4.
К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи,
установленные законодательством Российской Федерации и законодательством
субъектов Российской Федерации.
5.
В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая
осуществляется в различных формах. Это:
-
дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального
бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без
целевого назначения;
-
субвенции, то есть денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на
определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в
случае не использования их по целевому назначению в установленный срок;
-
средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные
средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания
финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с
фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального
образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения
муниципального образования, площадь территории муниципального образования,
уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального
образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта
Российской Федерации.
Сумма
превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года
не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
3.2.
Направления расходования средств муниципальных финансов
Федеральный
закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации" закрепляет основные направления расходов местных бюджетов.
В
соответствии со ст. 12 названного закона расходная часть местных бюджетов
включает:
1)
расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством
Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
2)
расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;
3)
расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4)
расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5)
ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной
собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского
риска;
6)
иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок
исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом
муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" возлагает на федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать
муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных
источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие
расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может
быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской
Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники
федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
4.
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Необходимость проведения семинара на тему «Перспективы развития
государственных и муниципальных финансов в России»» определяется остротой
вопроса о том, как будет развиваться социально-экономическая ситуация в России.
Ответ на него во многом зависит и от политики государства, так как одним из
главных факторов обеспечения финансовой стабильности и макроэкономического
роста является эффективное развитие государственных и муниципальных финансов.
Поэтому, открывая научно-практический семинар, посвященный вопросам развития
государственных и муниципальных финансов в России, целесообразно подчеркнуть
значение вопросов, вынесенных на творческое обсуждение ученых и практических
работников.
Радикальные преобразования, происходящие в
экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного
использования финансов в интересах развития страны, ее регионов и муниципальных
образований. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей усиления
воздействия финансов на общественное производство, получения с их помощью
высоких экономических и социально значимых результатов.
В этой связи требуют серьезного анализа про
водимые органами государственной власти РФ реформы в области социальной зашиты
и социального обеспеченияграждан, в частности, монетизация льгот
отдельным категориям граждан, оплата взносов по системе обязательного
медицинскою страхования граждан и др.
Государственная социальная политика являетсянеотъемлемым
атрибутом современной рыночной экономики. Социальная стабильность выступает
необходимым условием экономического развития; государство может сглаживать те
негативные социальные последствия,которые присущи рынку (безработица, вынужденная
миграция, обесценение реальных доходов и др.), в целях предотвращения
социальных конфликтов и напряженности в обществе.
К сожалению, в последние годы в России сложились
негативные тенденции сокращения рождаемости и продолжительности жизни граждан,
не удается преодолеть низкий уровень жизни населения и т.д. С переходом на
рыночные основы хозяйствования, появлением различных форм собственности,
формированием рынка труда существенно изменились и прежние представления о
механизме социальной защиты граждан. В этой связи встала задача корректировки
механизма реализации социальных гарантий населению, установленных Конституцией
РФ и другими законодательными актами.
В рамках проводимых в настоящее время реформ
признается, что государство может гарантировать предоставление лишь
минимального перечня и объема услуг населению РФ, а материальные и нематериальные
услуги сверх данного минимума граждане могут получать на платной основе, в зависимости
от своих материальных возможностей. В этих условиях
необходимо четко определить этот минимум социальной гарантии, который
предоставляется за счет финансовых ресурсов государству, а также разработать и
создать новые механизмы социальной защиты граждан.
Решение этой задачи во многом определяется
состоянием и устойчивостью муниципальных финансов, которые являются источником
финансирования мероприятий по социальной защите граждан РФ. Кроме того, формы и
методы предоставления средств из бюджетов, механизмы налогооблажения доходов
физических лиц могут оказывать активное влияние на социальные процессы в
стране, что подтверждают и теоретические исследования, и мировой опыт.
Совершенствование финансового механизма
социальной защиты населения требует осуществления комплекса мер, нацеленных на
создание эффективной системы социальной помощи, обеспечение адресности при ее
предоставлении. Это позволит не только более полно реализовать принцип
социальной справедливости, но и повысить эффективность муниципальных расходов
на социальную поддержку граждан РФ.
Актуальность проблемы разработки научно
обоснованных основ функционирования муниципальных финансов, совершенствования
нормативно-правовой базы их организации предопределяются также зависимостью
российской экономики от мировой конъюнктуры цен, отраслевыми и территориальными
диспропорциями, существующими в РФ.
По мере развития рыночного хозяйства в России
возникают и обостряются социально-экономические проблемы, которые не могут быть
решены автоматически. Отраслевые кризисы, безработица, нарушения в денежном
обращении, обострение конкуренции на мировых рынках требуют государственного
финансового вмешательства. Государственное регулирование способно поддержать
социально-экономическую стабильность современной системы рыночной экономики с
ее сложными связями и тесной взаимозависимостью отдельных сфер.
Особое место государственное финансовое
регулирование занимает в странах, находящихся в процессе перехода к рыночной
экономике, играя не только регулирующую, но и системообразующую роль.
Преобразование отраслевой и региональной структур, создание нового
народнохозяйственного комплекса, соответствующего российской специфике и
требованиям рыночной экономики, вхождение в мировое сообщество невозможно без
последовательного и целенаправленного регулирования со стороны государства.
При этом большое значение придается развитию системы налогообложения, построению
налоговой системы, адекватной требованиям развития национальной экономики.
Наиболее актуальные проблемы современного этапа
развития налоговых систем стран с рыночной экономикой состоят в следующем:
1) налоговые системы сложны для налогоплательщиков
и эффективного управления со стороны налоговых органов, что ведет к росту
расходов на налоговое администрирование и расширению масштабов уклонения от
уплаты налогов;
2) законодательно установленные высокие ставки
налогов отрицательно влияют на процесс принятия экономических решений;
3) налогообложение заставляет компании инвестировать
средства и изменять структуру баланса не по экономическим, а по налоговым
причинам;
4) финансирование инвестиций осуществляется за
счет заемных, а не собственных средств.
Ограниченность возможностей финансирования
государственных расходов через налоги, а также стремление к более
рациональному использованию факторов производства, природных ресурсов в том
числе, делают настоятельной необходимость решения этих проблем и в России.
Решение этой задачи во многом определяется
состоянием и устойчивостью муниципальных финансов. Кроме того, формы и методы
предоставления средств из бюджетов, механизмы налогообложения доходов
физических лиц могут оказывать активное влияние на социальные процессы в
стране, что подтверждают и теоретические исследования, и мировой опыт.
Совершенствование финансового механизма
социальной защиты населения требует осуществления комплекса мер, нацеленных на
создание эффективной системы социальной помощи, обеспечение адресности при ее
предоставлении. Это позволит не только более полно реализовать принцип
социальной справедливости, но и повысить эффективность государственных и муниципальных
расходов на социальную поддержку граждан РФ.
Кроме того, объективной необходимостью является
оценка долгосрочных последствий проведения реформ в бюджетно-налоговой сфере
как сточки зрения повышения эффективности механизмов формирования и
использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, так и с позиции
их влияния на национальную экономику. Следует обеспечить непротиворечивость
целей реформы в сфере государственных и муниципальных финансов, теоретических
концептуальных подходов к ее проведению и мероприятий по ее реализации.
Однако, несмотря на актуальность, данные проблемы
не находят должного отражения в научных исследованиях и публикациях. В
результате отсутствует теоретическое обоснование мер по обеспечению
финансовой стабильности и бюджетной устойчивости в Российской Федерации, что
отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансово-бюджетного
законодательства, снижает эффективность государственного финансового
регулирования социально-экономических процессов.
В этой связи все большее значение приобретают разработка
и реализация комплекса мер по совершенствованию управления государственными и
муниципальными финансами, повышению эффективности государственного финансового воздействия
на социально-экономические процессы в России в целях обеспечения устойчивого
экономического роста и улучшения качества жизни населения Российской Федерации.
Для решения данной задачи необходимо
разрабатывать и широко обсуждать перспективы развития муниципальных финансов,
оценивать их соответствие современным требованиям развития Российской
Федерации, обоснованность выбора направлений и механизмов государственного финансового
регулирования социально-экономических процессов в условиях проведения широкомасштабных
реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.
К сожалению, реальные мероприятия, в том числе в области уточнения
финансово-бюджетного законодательства, говорят о существенном расхождении
между целью финансовой политики - обеспечением устойчивого макроэкономического
роста и стабильности - и мероприятиями по ее реализации.
В этой связи Финансовая академия при Правительстве
РФ считает крайне важным проведение семинара и рассматривает его как один из
шагов по решению этих актуальных проблем.
Проведение этого семинара – продолжение доброй и
давно сформировавшейся в стенах Финансовой академии традиции обсуждать актуальные
финансово-бюджетные проблемы страны. Научный потенциал участников семинара
позволяет провести серьезное исследование теоретических и практических проблем
функционирования муниципальных
финансов: определить
в процессе работы основные приоритеты их развития; обосновать предложения по
совершенствованию финансово-бюджетного законодательства, повышению
эффективности государственного финансового воздействия на экономику и
социальную сферу России.
4.1.
Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов
Выше мы
уже отмечали, что в процессе составления и исполнения бюджетов между ними
возникает система взаимоотношений виде определенных потоков финансовых средств.
Это сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъекта Федерации.
Остановимся на этом вопросе подробнее. В соответствии с Федеральным законом «О
финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения местных
бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной
ответственности; применения для всех муниципальных образований единой
методологии оценки их финансовых потребностей, учитывающей их индивидуальные
особенности; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально
возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным
бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие
решений, принимаемых органами государственной власти регионального и
федерального уровня; повышения заинтересованности органов местного
самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и
гласности межбюджетных отношений.
К
средствам межбюджетного регулирования, затрагивающим формирование местных
бюджетов, относятся:
-
нормативы отчислений от регулирующих доходов;
-
дотации и субвенции;
-
средства, выделенные из фонда финансовой поддержки;
-
средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов
субъектов Федерации.
Принципиально
важно следующее, закрепленное в законе положение: если в результате успешной
финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти в текущем
финансовом году произошло увеличение собственных доходов местных бюджетов, то
это не может служить основанием для уменьшения на будущий год нормативов
отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли средств,
выделяемой данной территории из регионального Фонда финансовой поддержки
муниципальных образований (ФФПМО).
Что же
представляет собой этот Фонд - необходимый инструмент межбюджетного
регулирования в пределах каждого субъекта Федерации?
ФФПМО
формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов,
поступающих в бюджет субъекта Федерации. Фиксированная формула, с помощью
которой осуществляется Межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать
бедующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей
дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей
численности населения, площадь территории, уровень душевой обеспеченности
бюджетными средствами Муниципального образования, а также другие обстоятельства,
определяющие социально-экономические особенности данной территории пределах
субъекта Федерации.
Прежде
чем принимать решение об оказании финансовой помощь муниципальному образованию,
региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее
целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал
финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти
субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по
увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по
их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Когда круг территорий,
нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона объективно определен,
возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями -
его получателями.
Опыт
показывает, что единая методика подобного распределения, равно как и в целом
практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют
отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих
условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на
примере двух достаточно различных субъектов Федерации: региона-донора -
Липецкой области и дотационного региона - Рязанской области.
В Липецкой
области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись
дотационными, 2 - самодостаточными, 2 - донорами.
Область
на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не
получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих
свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет
свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном
налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к
перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении
расходных полномочий территории. Кроме того, в результате продолжающейся
налоговой реформы, направленной на уменьшение налоговой нагрузки на товаропроизводителей,
поступления в бюджет от оборотных налогов, в частности, налога на пользователей
автодорог и налога на содержание жилфонда и объектов социально-культурной
сферы, за 2 года уменьшились в этой области более чем на 1,7 млрд. руб.
Для
территориального бюджета характерна высокая степень зависимости от нормативов
распределения федеральных налогов и сборов. Доля регулирующих налогов и сборов
увеличилась с 61% в 1997 г. до 74% в 2001 г. В 2002 г. из общего объема
налоговых и других обязательных платежей, мобилизуемых в бюджеты
всех уровней на территории Липецкой области, 30% направляются в федеральный
бюджет, 36% - в областной и 34% - в местные бюджеты. Если в лом область -
донор, то на внутрирегиональном уровне явно даются недостаточные темпы развития
собственной налоговой местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано
выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перераспределения
из областного бюджета достигают 80%. Финансовой помощи муниципальным
образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает
четверти всех расходов. Порядок построения межбюджетных отношений следующий:
1)
рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных
образований;
2)
устанавливаются доли отчислений от федеральных и региональных налогов,
оставляемых на местах;
3) после
этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;
4) если
и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей
- выделяются дотации;
5) в
случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое
сопровождение.
Рассмотрим
этот механизм внутрирегионального финансового регулирования подробнее.
1.
Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера
средств бюджетов муниципальных образований. Расчет ведется методом так
называемого прямого счета:
а)
уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных
услуг в домах муниципального и общественного фонда составляет 50% (по стране в
2002 г.- 90%). При этом если уровень расходов в совокупном доходе семьи
превышает 10%, то выделяется субсидия;
б) нормы
расходов на питание: по детским дошкольным учреждениям - 15 руб. на одного ребенка
в сутки, по школам-интернатам, детским садам - 44 руб.; компенсация на питание
учащихся образовательных школ, студентов учебных заведений профессионального
образования - 5 руб. на одного учащегося в сутки; по учреждениям
здравоохранения районов - 27 руб.; на бесплатный отпуск продуктов питания детям
первых двух лет жизни -100 руб. на одного ребенка в месяц;
в) нормы
расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств по учреждениям
здравоохранения районов - 33 руб. на койку в день.
Таким
образом, с учетом численности соответствующих категории населения -
потребителей бюджетных услуг прямым счетом устанавливается минимальная величина
бюджета муниципального образования.
2. Доли
некоторых федеральных и ряд региональных налогов 2002 г. полностью передавались
в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:
а) доли
федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной
основе (в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного
самоуправления»);
б)
Дополнительные отчисления.
В
результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли
территориальных бюджетов в целом) остаются.
3. В
бюджетах муниципальных образований. Однако и после этого в большинстве районов (в
16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в
виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств массовой
информации.
4.
Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделено еще 73 млн. руб.
дотаций на бюджетное выравнивание. Тем самым завершился процесс построения
непосредственных межбюджетных взаимоотношений в Липецкой области.
5. Кроме
того, в 2002 г. из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований
переданы два вида государственных полномочий:
«Об
органах записи актов гражданского состояния Липецкой области и наделении органов
местного самоуправления государственными полномочиями по их образованию и
деятельности»;
«О
наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями
Липецкой области в сфере архивного дела».
На это
дополнительно в бюджеты районов и городов Липецкой области направлено 13,5 млн.
руб.
Теперь
рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2003 г. на примере
Рязанской области, которая на протяжении последних лет является дотационным
регионом Федерации. Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались
на основании прогноза экономических показателей в разрезе как отдельных муниципальных
образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и
неналоговых поступлений. При формировании расходов учитывались предстоящая
индексация заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в
1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение размера средств на оплату
за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов
был оставлен на уровне предшествующего 2002 года.
Порядок распределения
средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в
Липецкой области. Проектируемые на плановый год расходы местных бюджетов
сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами
муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае
их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При
этом объем ресурсов, распределяем в соответствии с проектом бюджета области
между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не
только Дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления
от регулирующих налогов).
Принципиальное
отличие Липецкой области состоит в том, практически вся финансовая помощь
муниципальным образованиям (в Рязанской области составляет 1,23 млрд. руб.)
зависит от поступления финансовой помощи из федерального бюджета, примерно
равной сумме помощи области муниципальным образованиям. Однако слово «помощь»,
возможно, здесь не совсем уместно. Дело в том, что если из Липецкой области в
2002 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сборов, то
из Рязанской - около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри
Рязанской области не являются свободными, Они лишь продолжение
аналогичных отношений между вышестоящими уровнями власти. Как там договорятся,
так внизу и получится.
Следует
отметить, что это является следствием различий в структуре производительных
сил, расположенных на той или иной территории. В результате, если в целом по
России в 2001 г. 50% налогов, собираемых в регионах, поступило в федеральный
бюджет, то по области Центрального федерального округа - 55,8%, в Белгородской
области - 42, в Тверской - 53,2, в Орловской - 55, в Ярославской - 60,5%.
Другими
словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область
полностью лишена самостоятельности. Тем не менее, и здесь стараются максимально
оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных бюджетов.
Практически
по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено
Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
Фонд
финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 г. в областном бюджете
Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.
В 2002
г. была продолжена работа по обеспечению расходных полномочий, связанных с
реализацией Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»,
с учетом фактической численности получателей льгот в каждом муниципальном
образовании и суммы расходов исходя из федеральных стандартов на одного
получателя средств. В соответствии с принципами, Установленными при создании федерального
Фонда компенсаций, в бюджеты муниципальных образований переданы средства в виде
Целевой финансовой помощи (субсидии) в сумме 65,7 млн. руб. в расчете на 2003
г. независимо от их бюджетной обеспеченности для Финансирования социальных
обязательств, возложенных на муниципальные бюджеты в соответствии с
Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При
установлении межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, в том числе
при расчете сумм финансовой помощи муниципальным образованиям из Фонда финансовой
поддержки муниципальных образований и норматива отчислений от регулирующих
налоги определены расходы на реализацию положений Федерального закона «О
ветеранах» в размерах, предусмотренных в местных бюджетах.
В ходе
исследования первоначально 87,3% доходов концентрируется в областном бюджете и
лишь 12,7% - в 29 местных, но после проведения межбюджетного регулирования
картина принципиально меняется. В областном бюджете сумма поступлений
уменьшается до 31,7%, а в местных бюджетах - увеличивается до 58,3%. Из 29
муниципальных образований Рязанской области 27 - дотационные и лишь два -
самодостаточны.
Некоторые
регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений
рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена
система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для определения
расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах
учтены- социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в
пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы
обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования
и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому,
а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание
органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны
окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в
соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета
области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных
отношений в данном регионе.
Есть еще
один важнейший аспект проблемы: практика региональной финансовой политики
показывает невозможность эффективно управлять финансами региона, делая ставку
в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и использования.
Основная задача в области стабилизации региональных Финансов - постоянно
осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения
производителей и растущую наполняемость бюджетов на основе поддержки и
развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.
Только
выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на уровне
регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления тенденций
депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии территорий,
создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного
выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности самодостаточности
- как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах.
4.2. Финансовые
проблемы местного самоуправления
Заботы и долги. В отличие
от других стран, в которых развито местное самоуправление, в России большая
доля расходов местных (городских, районных, поселковых) бюджетов идет на содержание
и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех трат), и содержание социальной
сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых
и т. п.) – 55-60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным
служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам ЖЭУ и т. д.). Для
сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на
зарплаты и 20-30% - на финансирование муниципального хозяйства.
Все эти расходы
непосильным грузом ложатся на местные власти. Главы городов и поселков мечутся
между чиновниками краевых и областных администраций, выпрашивая у них деньги на
покрытие громадных дефицитов местных бюджетов; ведут переговоры с директорами
региональных подразделений РАО ЕЭС России и поставщиками угля и мазута,
упрашивая первых не отключать от тепла и света жилые кварталы, а вторых –
поставить необходимое для обогрева и освещения населенных пунктов топливо в
долг (так как денег нет, а людей нельзя оставлять без тепла и свет);
объясняются с разгневанными водителями муниципальных автобусов, которые не
получаются зарплату и не имеют денег на покупку бензина, и слесарями – сантехниками
и ЖЭКов, коим бюджет платит гроши (к тому же нерегулярно и в последнюю
очередь); пытаются найти компромисс между главврачами муниципальных больниц, у
которых нет средств даже на бинты и шприцы, и директорами школ, у которых нет
средств даже на покупку мела и зарплату уборщицам.
Груз разнообразных и
насущных расходов, лежащий на российских муниципалитетах, и хронический дефицит
их бюджетов привели в 90-е годы к колоссальному росту кредиторской
задолженности органов местного самоуправления. В России есть города, счет
долгов которых идет на миллиарды рублей и сопоставим с их годовыми бюджетами.
При этом в отличие от России, имеющей долги прежде всего перед иностранными
государствами и частными банками (так называемыми Парижским и Лондонским
клубами), и субъектов Федерации, набравших кредиты у российских коммерческих банков,
муниципалитеты большую долю своих долгов имеют перед энергетиками, угольщиками,
газовиками, связистами, водоканалами, то есть перед теми, у кого они последние
годы правдами и неправдами получали ресурсы и услуги без полной оплаты, с кем
проводили умопомрачительные и разорительные взаимозачеты, с кем занимались
причудливым бартером (типа «долги за земельные участки»).
Общая сумма задолженности
органов местного самоуправления неизвестна (что само по себе говорит о
недопонимании обществом и государством остроты и существа проблемы). Ясно
только, что она колоссальна. Курс государства и естественных монополистов на
ужесточение платежной дисциплины и взыскание старых долгов, отчетливо
проявившийся в 2000 году, резко усугубил положение муниципалитетов. Доля
средств, идущих на дотации коммунальному хозяйству, резко возросла (свою роль
сыграл, конечно, и резкий рост цен на энергоносители). Там, где возврата долгов
требовали особенно жестко, а денег оказалось особенно мало, подготовиться к
зиме не удалось, а дома часами и сутками стоят без тепла и света. Например, в
Приморье или на Камчатке.
Другие «расходные
полномочия». «Естественные» расходы городов, районов и поселков обширны и
обременительны. Местные власти не в состоянии сами справиться с их тяжестью.
Однако есть ещё нечто, не имеющее отношения к природе местного самоуправления, но,
тем не менее, вмененное ему для неукоснительного исполнения.
Поясню, что имеется в
виду. Если ваш сосед, живущий за стенкой, работает в милиции (прокуратуре,
суде, налоговой полиции, ФСБ и тому подобное – всё равно), то за квартиру,
свет, тепло, телефон и другие коммунальные услуги он платит только 50%. В
метро, автобусе, троллейбусе и трамвае он едет по удостоверению – бесплатно.
Вполне вероятно, что он имеет также право на внеочередное получение
муниципального жилья.
В крупных и даже средних
городах России счет федеральных чиновников и служащих, имеющих подобные права и
льготы, идет на десятки и сотни тысяч. Впрочем, они есть практически в каждом
населенном пункте России.
Кроме того, среди нас
немало инвалидов, ветеранов, чернобыльцев, афганцев, вынужденных переселенцев и
беженцев, переселенцев с Крайнего Севера. Все они также имеют различные права и
льготы, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления.
Федеральные законы, на
основании которых предоставляются все перечисленные права и льготы, появились
на свет главным образом в 1993-95 годах. В этот период законодатель думал
только о содержании льгот в их объеме. И писал просто и бесхитростно:
«квартплата - 50%, плата за телефон - 50%, проезд в общественном транспорте - бесплатно,
в течении трех месяцев по месту жительства местные органы власти обязаны
предоставить жильё» и так далее. Меньше всего тогда думали о том, кто за все
это будет платить. Вот и возникла масса вопросов. Кто будет возмещать
энергетикам недостающие 50% оплаты за свет? Или коммунальщикам за содержание и
покупку труб и вентилей? Или теплосетям за тепло и горячую воду? Или городскому
транспорту за бесплатную перевозку многих тысяч пассажиров в течение многих
лет? А ветерану причины неисполнения федерального закона «О ветеранах»?
Жизнь и закон
распорядились так, что за все это отвечают органы местного самоуправления.
Иначе это называется «передачей с федерального и субфедерального уровней
государственной власти расходных полномочий на уровень органов местного
самоуправления». По жизни же получается большая несправедливость и неразбериха,
так как полномочия верху вниз передаются, а деньги - нет. Граждане требуют
(совершенно законно и справедливо) реализации своих прав, в том числе в судах.
Граждане выигрывают дела, а платят за все опять же органы местного
самоуправления. Чиновники, получающие зарплату из федерального бюджета,
пользуются всеми услугами городских служб на льготных условиях, но вплоть до
начала 2001 года никто и никогда не возмещал муниципалитетам эти расходы.
Бюджетная система в
России чрезвычайно запутана. И если между Москвой и регионами противоречия
худо-бедно удалось урегулировать с помощью Бюджетного кодекса и ежегодных
законов о национальном бюджете, то внутри субъектов Федерации царит хаос.
Каждый регион выстраивает систему отношений с местными бюджетами по-своему,
часто исходя из политических соображений. Так что «расходные полномочия»,
вменяемые местному самоуправлению, формируются своим чередом, а доходы местных
бюджетов - своим. И связи между двумя этими процессами нет никакой.
На этом примере можно
видеть слабость и общую фантастичность современного российского
законодательства. Ведь в соответствии с основополагающим федеральным законом
«Об общих принципах местного самоуправления» (вступившим в силу 28 августа 1995
года) ситуация, при которой на места передаются обязательства государства перед
гражданами, и при этом никто не заботится о передаче соответствующих ресурсов,
принципиально исключается.
В статье 6, п.4
названного закона читаем: «Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых
материальных и финансовых ресурсов». В статье 36, п.3 того же закона имеется
следующее обязательное требование к структуре местных бюджетов: «…в доходной и
расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование
решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления
отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации».
А для того, чтобы ни у
кого не оставалось сомнений на сей счет, закон гласит:
1. Финансовые средства,
необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в
федеральном бюджете, в бюджетах Российской Федерации.(Разумеется, вы
можете перелистать вперед и назад весь федеральный бюджет за любой год и всякий
первый попавши под ругу региональный бюджет, и не найти ничего похожего на то,
что требует закон).
2. Увеличение расходов
или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникающих в
результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются
органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с
принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти,
влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются в
пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38). Право, читая
эти строки, думается, что авторы закона были очень наивными людьми! Полномочия
и доходы местного самоуправления пересматриваются ежегодно, а то и чаще. Само
собой, никто при этом и не думает давать за это какую-нибудь компенсацию. Что
же касается выполнения обязательства «в пределах переданных им средств», то
попробуйте докажите в суде, что гражданин не получил положенного из-за нарушения
закона о местном самоуправлении в части передачи средств вслед за
обязательствами. Особенно, если истец - молодой судья, а предмет иска -
немедленное выделение квартиры (реальных примеров - сколько угодно). Ответчик -
орган местного самоуправления проигрывает в подобных ситуациях 99 судебных
разбирательств из 100.
Благие пожелания закона
за пять лет его существования так и не были реализованы. Более того, все
эксперты по развитию местного самоуправления в России едины в том, что год от
года бюджетно-финансовое положение муниципалитетов усугубляется. Объем
«расходных полномочий» непрерывно растет, а доходы местных бюджетов – неуклонно
сокращаются.
«Тающие доходы». Все
последние годы доходы местных бюджетов стремительно падают. Только за период
1992-96 годов их доля в консолидированном бюджете страны уменьшилась с 27,6 до
21,4%.
«Виновниками» этого
процесса являются федеральные и региональные власти. Первые при принятии
всякого значимого акта в бюджетной и налоговой сфере (вроде Налогового или
Бюджетного кодексов РФ) кажется, просто забывают о существовании местного
самоуправления и его многочисленных проблем. Вторые стремятся просто «держать и
не пускать» местную власть, выбираемую народом и перед ним ответственную.
Межбюджетные отношения становятся основным средством политического контроля
глав регионов над местным самоуправлением.
Основу доходов местных
бюджетов составляют отчисления (постоянно меняющиеся год от года) от налога на
прибыль предприятий, подоходного налога на физических лиц, акцизов, платежей за
пользование природными ресурсами, налога с продаж, на вменённый доход и
нескольких других. Большинство из них являются федеральными или региональными,
и влиять на их ставки и долю отчислений местные власти не могут.
Что же касается
собственно местных налогов, то ещё ранее, при принятии первой части Налогового
кодекса, были отменены сразу 13(!) местных налогов. Остается только три
собственно местных налога (на рекламу, на наследование и дарение, а также
местные лицензионные сборы), которые дадут не большие 2-3% доходов
муниципальных бюджетов. К этому следует добавить, что введение нового
регионального налога на недвижимость вместо местных налогов на имущество
физических лиц и на землю ещё больше обескровит местных бюджеты.
2001 год был ознаменован
очередным сокращением доходов местных бюджетов. Произошло это в связи с
принятием второй части Налогового Кодекса России, который отменяет ключевой для
муниципалитета в местный налог на содержание жилищно-социальной сферы (1,5% с
оборота предприятий), централизации в федеральном бюджете всего НДС, введения «плоской»
шкалы подоходного налога. В целом сокращение собственных доходов муниципальных
бюджетов составила не более 26 млрд. руб. (или почти 10%).
Как можно убедиться, ни о
какой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления не может
идти и речи. Они полностью зависят от решений федеральных и региональных
органов власти и от отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они
получают сверху. Некоторое исключение составляют только два-три десятка крупных
республиканцев, краевых и областных центров, где собственные доходы позволяют
формировать более или менее сбалансированные бюджеты. Но они не определяют
общей картины (напомним, что в России на 2001 год было 12215 муниципальных
образований).
В результате такой
бюджетной системы подавляющее большинство российских органов местного
самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих
доходов, а остальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых органами
государственной власти субъектов Федерации.
Два пути.Сегодня
многие чиновники и эксперты активно заговорили о «неудачном эксперименте» с
созданием в России института местного самоуправления, об «ошибочном» отделении
местного самоуправления от государственной власти в действующей Конституции
1993 года. Сильны настроения «достроить» «вертикаль власти» до самого нижнего
этажа, вернуться к практике назначения руководителей городов, районов и
поселков вышестоящими начальниками. На нынешние муниципалитеты списываются все
неприятности с электричеством и теплом, низкий уровень медицинских и образовательных
услуг и так далее.
Думается, что эти
обвинения чаще всего несправедливы. Органы местного самоуправления умудрялись
все эти годы нести практически непосильную для них нагрузку, будучи обременены
множеством своих и чужих обязательств и при этом, не имея даже самых
минимальных средств для их выполнения. Остается вторая альтернатива –
укрепление и развитие местного самоуправления.
Местное самоуправление -
самый близкий к людям и самый доступный для их непосредственного контроля
уровень власти. Там лучше всего видны наиболее эффективные направления
распоряжения ограниченными средствами. Наконец, на этом уровне власти труднее
всего украсть общественные деньги. Только на местном уровне рождается сильное
устойчивое гражданское общество. Отказ от демократии и самоуправления на самом
массовом и близком к гражданам уровне власти имел бы драматические последствия
для будущего России.
Ясное разграничение
расходных полномочий между уровнями власти на годы вперед. Закрепление за
местными бюджетами отдельных налогов, достаточных для формирования их доходов в
размере не менее 70% от объёма минимальных расходных полномочий. Полное
финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации расходных
полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Федерации на
местный уровень. Увеличение доли доходов (и, прежде всего собственных) местных
бюджетов в консолидированном бюджете страны не менее чем до 25%. Таковы самые
первые и самые важные шаги, которые необходимо предпринять на этом пути. Такая
реформа вне всяких сомнений привела бы в течение ряда лет к реальному улучшению
условий жизни наших людей, повышению качества общественных услуг, укреплению
традиций политической демократии и институтов гражданского общества, росту
эффективности бюджетных расходов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, местное
самоуправление - самый близкий к людям и самый доступный для их
непосредственного контроля уровень власти. Там лучше всего видны наиболее
эффективные направления распоряжения ограниченными средствами. Наконец, на этом
уровне власти труднее всего украсть общественные деньги. Только на местном
уровне рождается сильное устойчивое гражданское общество.
Отказ от демократии и
самоуправления на самом массовом и близком к гражданам уровне власти имел бы
драматические последствия для будущего России.
Финансово-экономическая самостоятельность,
а, следовательно, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может
быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как
минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности
долговременного финансового планирования.
Для создания условий для нормальной работы
системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и
исполнению местных бюджетов.
Необходимо:
- обеспечить четкое разделение
муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;
- каждой категории расходов должны
соответствовать достаточные доходы.
Институт местного самоуправления нужно
укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и
качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития,
но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в
целом - как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной
важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления
повсеместно на всей территории России.
Только в результате осуществления всех
этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного
контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации
всего государственного организма Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 года. Одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа
2001 г. №584.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на
1 февраля 2002 г.). М.: ООО «Витрем», 2002.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнения ми на
1 февраля 2002 г.). М.: ООО «Витрем», 2002.
4. Федоткин В.Н. Финансово-бюджетные основы местного самоуправления в
Российской Федерации. Рязань: РГРТА, 2001.
5. Астапов
К.Л. Методы учета доходов и расходов федерального и регионального бюджетов //
Финансы №5. 2002. С. 9-12.
6. Бухвалъд
Е.М., Игудин А. Г. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив
бюджетного федерализма // Федерализм №4. 2000.
7. Горегляд
В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы
методологии // Федерализм №1. 2002.
8. Кудрин
А.Л. Бюджет-2002 - сбалансированный и реалистичный // Финансы №1. 2002. С. 3-6.
9. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы
развития регионов // Финансы №9. 2002. С. 14-17.
10. Игонина Л.Л. Принципы организации
муниципальных финансов // Финансы №8. 2003. С. 15-19.
11. Гришин В.И. Региональная
экономическая политика и межбюджетные отношения // Финансы №4. 2005.С. 50-55.
12. Маркина Е.В. Проблемы и
перспективы развития государственных и муниципальных финансов // Финансы и
кредит № 6. 2005. С. 2-4.
13. Финансы: Учебник для вузов / Под
ред. проф. Л. А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 527 с.
14. Бабич А.М., Павлова Л.Н.
Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы,
ЮНИТИ, 2002. – 687 с.
15. Кынина Н.А. Теоретические основы
муниципальных финансов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих
организациях №7. 2004. С. 28-32.
16. Едронова В.Н., Кавинов А.А. Проблемы
повышения устойчивости региональных финансовых систем // Финансы и кредит №15.
2005. С. 2-7.